¿Urgente y democrática?

Las dos legitimidades

En las decisiones políticas de una democracia importa sobre todo dos dimensiones claves. 

La primera, es la legitimidad de origen de la decisión, es decir, el respaldo popular que ella tiene. De aquí surgen varios análisis conocidos, de los cuales destaco estos dos: están los que refieren al respaldo electoral y a la transparencia de ese respaldo en tanto traducción leal de la voluntad soberana que se expresa votando, con sus distintas posibilidades, derivaciones y mayores detalles de tales o cuales énfasis (desde el estudio de sistemas electorales, hasta el análisis de movilizaciones sectoriales o de grupos de presión); y están los que se fijan en el vínculo entre promesas electorales y ejecución gubernativa, que tiene alto impacto en la legitimación general de todo el sistema democrático.

La segunda, es la legitimidad de ejercicio, es decir, el hecho de que quien toma la decisión lo hace respetando la arquitectura institucional prevista para el caso. Muchas veces el tema central pasa por analizar los excesos que comete el Poder Ejecutivo (PE) en muchas democracias no del todo plenas. Otras veces, la legitimidad de ejercicio estudia más bien la relación PE- Poder Legislativo (PL) – y a veces también, el control de constitucionalidad de las leyes, que en algunos países se lleva a cabo por parte del Poder Judicial y en otros casos por organismos cuasi- judiciales previstos específicamente para tales fines -. Todo esto procura dar cuenta de la capacidad efectiva de gobierno que cuenta la democracia que se estudia, es decir, explicar si del vínculo PE- PL se puede deducir una gobernabilidad del sistema que permite una buena salud democrática del país.

Las críticas que ha recibido la LUC atañen pues a distintas dimensiones políticas claves de lo que acabo de mencionar. Por un lado, que el sistema de urgencia impide un análisis detallado en tiempo y forma; que regimenta mayorías y por eso mismo quita posibilidades de debate democrático; y que fuerza un mecanismo que no está previsto para una ley como esta. Todo esto afectaría la legitimidad de ejercicio, haciendo así, en definitiva, menos democrático al país. Por otro lado, se dice que la LUC impone medidas a marcha forzada, cuando el pueblo votó dividido en 2019 y debiera entonces de contemplarse todas las voces, incluidas claro está las del FA, para garantizar así la legitimidad de origen de la ley y profundizar pues la democracia sin exclusiones. 

El anterior párrafo no pretende exhaustividad. Pero estimo refleja bien el talante general de la crítica a la LUC y de la posición oficial del FA, y oficiosa de gran parte de comentaristas vinculados al FA, entre los cuales, varios politólogos que han expresado lo sustancial de toda esta argumentación. A continuación argumentaré en un sentido completamente distinto al que normalmente maneja la hegemonía cultural de izquierda que interpreta tan críticamente al proceso que se viene llevando adelante con la LUC.

La foto de 2019: legitimidad de origen

En primer lugar, importa tener claro qué votó el Uruguay en 2019, es decir, qué fotografía dejó el pueblo uruguayo en las tres ocasiones que fue llamado a las urnas el año pasado. Importa, porque allí está retratada la legitimación de origen que explica bien el movimiento original de esta LUC.

Los resultados de junio, octubre y noviembre tuvieron un eje en común a pesar de estar marcados por distintas participaciones ciudadanas y por distintas decisiones políticas cada vez. Ese eje fue, sin duda, el de sacar del poder al FA. En junio, el partido más votado fue el Partido Nacional, y en particular el FA votó muy mal en comparación con sus propios antecedentes de internas anteriores de 2004, 2009 y 2014. Un solo dato, para no abrumar: la candidatura de Lacalle Pou recibió casi tantos votos como todo el FA en junio.

En octubre, la campaña fue clara en el sentido siguiente: o se votaba por la continuidad del FA, o se votaba por partidos distintos a los que conforman el FA, dentro de los cuales había al menos cinco que señalaron, explícitamente, tener coincidencias importantes que podían terminar de consolidarse en la ocasión electoral siguiente de noviembre. PN, Partido Colorado (PC) y Cabildo Abierto (CA) fueron contundentemente claros en este sentido en la campaña electoral, y son los tres pilares de la coalición de gobierno actual. El Partido de la Gente también lo expresó, y recibió votos como para obtener 1 diputado en 99; y el Partido Independiente, de sinuosa campaña, terminó dejándolo en claro, obteniendo, por restos, también 1 diputado en 99.

En concreto, ante ese cruce de caminos, el pueblo votó por la alternancia en octubre. En concreto, nadie que votara a CA, PN o PC, por ejemplo, podía no saber, si manejaba un poco de información política, que esos partidos habrían de acordar apoyos concertados en favor del candidato a presidente que pasara al balotaje a disputar con Daniel Martínez. Y así fue que votó Uruguay en favor de una coalición de cambio, y que en particular dejó al FA al mismo nivel electoral, 39%, que lo que había obtenido en 1999.

Para la campaña del balotaje, se firmó un compromiso de acción de gobierno por parte de la coalición de partidos que apoyaron a Lacalle Pou, a cambio, justamente, de ver reflejados en la futura administración principios de acción que a cada uno de ellos les resultaban relevantes. Todo esto es un proceso clásico y bien conocido que se verifica en cualquier democracia con alguna dimensión parlamentarista, como es la nuestra. Y todo esto es hoy fundamental, cuando se analiza el marco político general de la LUC, ya que aquí es donde se forja la legitimidad política de origen de esa ley. 

Esa LUC, además, como instrumento específico, fue anunciada en campaña electoral por el actual presidente. Es decir: nada se ocultó, todo se dijo y todo es verificable por los acuerdos firmados que se tradujeron, claro está, en mayorías parlamentarias sólidas.

En efecto, estamos hablando hoy de una mayoría de gobierno en el Parlamento conformada por 18 senadores y 56 diputados: más que cualquier administración del FA, más que el apoyo a Jorge Batlle en 1999-2000. Es decir, es la mayoría parlamentaria más importante desde que hay balotaje en el Uruguay.

La elección de noviembre no tuvo una fotografía perfecta con respecto a los resultados de octubre. Esto quiere decir que la suma de votos de los partidos coaligados para gobernar en octubre, fue menor a la que recibió Lacalle Pou en noviembre. Aquí es donde algunos analistas equivocan la interpretación: deducen que un triunfo por más de 1,5% de votos de diferencia entre una fórmula y otra en noviembre, es lo mismo que afirmar que el país está partido al medio entre el FA y los partidos coaligados de gobierno.

Uruguay no es la mejor democracia del continente, y una de las mejores del mundo, solamente por su transparente sistema de elecciones. Lo es también porque ha generado una lógica política a partir de la sapiencia de la lógica institucional semi- presidencialista, que surge de su texto de 1966 modificado en 1997, que permite claramente que el que gana efectivamente pueda llevar adelante su programa de gobierno, controlado por una minoría- oposición que efectivamente, a su vez, tiene chances de poder ganar las futuras elecciones. 

Se trata de un error grave en lo que refiere a la interpretación del balotaje. En efecto, el balotaje no define representaciones partidarias, sino que elige entre dos fórmulas presidenciales en las que no hay ningún distintivo partidario. La fotografía de apoyos en el Parlamento, de los partidos, ocurrió en octubre. Más claro: Martínez en noviembre NO era el FA, ni Lacalle Pou en noviembre era el PN. Se puede deducir sí, de las diferencias entre octubre y noviembre, que Martínez personalmente recibió más apoyo que el FA; y que Lacalle Pou recibió menos apoyo que el de la sumatoria de los partidos que acordaron acompañarlo para el balotaje. Pero de eso no puede lógica ni políticamente deducirse que “la mitad” del país es FA y la otra mitad no lo es, en función de una diferencia de 1,5% entre una fórmula y la otra en noviembre. 

Por el contrario, lo que expresamente el sistema de representación uruguayo prevé es que sea en octubre, no antes en junio ni después en noviembre, cuando se saca la fotografía de apoyos partidarios que conforma el Parlamento. ¿Acaso no sería una tontería asumir que como el PN ganó con luz la elección de junio, el país debe ser interpretado como blanco o pro- PN, cuando además quienes más votan en esa elección son las personas más politizadas, con el a priori que eso supone en cuanto a que estarían más “capacitadas” que las menos politizadas en el entendimiento real de lo que está en juego en la elección? 

Pero, si esa interpretación debiera naturalmente considerarse sesgada en favor del PN y, en definitiva, equivocada en el entendimiento real de la situación política partidaria del país, ¿por qué habría de deducirse algo de ese estilo de la elección de noviembre, cuando son fórmulas y no partidos los que participan de los comicios, y cuando del resultado de noviembre se “beneficiaría” la representación del FA con relación a la que, efectivamente y específicamente, definió el pueblo votando para la ocasión en que fue llamado a hacerlo, que fue en octubre de 2019 y fue de 39% del total?

El país no está partido al medio. Hay clara mayoría de gobierno en favor de la acción definida por la fórmula Lacalle Pou con el compromiso asumido para la ocasión de noviembre. La LUC, en este contexto, no hace más que avanzar sobre lo allí establecido. Y si bien plantea temas que desbordan lo definido en el acuerdo de noviembre, ha quedado claro ya que será la discusión parlamentaria la que encontrará los consensos que lleven los temas que forman parte de ese compromiso.

Legitimidad de ejercicio: parlamentarismo racionalizado

Aquí pasamos al argumento de la legitimidad de ejercicio. Una de las principales fallas de las democracias presidencialistas es que la fuerza de la legitimidad del presidente no tiene una traducción eficiente en el Parlamento. Sabiendo eso es que nuestro legislador, en 1966 y luego en 1996, definió que el nuestro no fuera un presidencialismo neto, sino que abriera el juego a dimensiones institucionales semi-presidencialistas, de las cuales el mejor modelo en los años 1950 y 1960 era, sin duda, la Constitución francesa de 1958 reformada por De Gaulle en 1962.

El modelo implicaba una racionalización de la actividad parlamentaria. El argumento era el siguiente: los tiempos de gobierno son a veces urgentes, y la total independencia del PL en el tratamiento de leyes que para el PE son importantes para su acción gubernativa desfigura a la democracia. En efecto, si por ejemplo el PE precisaba un tratamiento rápido de una ley pero no contaba con buenos respaldos, eficientes en su tarea, en el Parlamento, podía ocurrir que esa ley demorara en su consideración de forma tal que recién terminara de aprobarse un año más tarde o dos. Demasiado tarde para la visión del PE.

Fue así entonces que la racionalización parlamentaria, a través de distintos mecanismos, procuró hacer más ágil la tarea en el PL para las leyes que el PE entendía debían de ser 

prioritarias para cumplir con su tarea de gobierno. Los mecanismos son realmente variados en la Constitución francesa, por ejemplo, y se puede leer con provecho el artículo 49 de ese texto para ilustrar el asunto. 

Pero lo que importa aquí es que para el caso uruguayo, la LUC forma parte de este espíritu de mayor colaboración entre el PE y el PL, y que de ninguna forma puede ser considerado un mecanismo para limitar el debate parlamentario. El parlamentarismo racionalizado no es sinónimo de autoritarismo, ni impide el debate, ni coarta la libertad del legislador.

En el caso de la LUC, efectivamente se impone un tiempo perentorio para aprobar el proyecto enviado por el PE: de eso, justamente, se trata la racionalización, es decir, de aportar rapidez al proceso legislativo porque el PE, legítimo en origen y buscando a su vez efectividad en el gobierno, estima que precisa de esa rapidez para gobernar.

Pero lo interesante del caso es que en última instancia la Constitución brinda al Parlamento la decisión política más importante sobre la evaluación de esa urgencia. En efecto, el artículo 168 señala que al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, le corresponde un conjunto de tareas. En el numeral 7 y acerca de la declaratoria de urgente consideración, dice dos cosas muy importantes:

• cada Cámara por el voto de los tres quintos del total de sus componentes, podrá dejar sin efecto la declaratoria de urgente consideración;
• el PE no podrá enviar a la Asamblea General más de un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración simultáneamente, ni enviar un nuevo proyecto en tales condiciones mientras estén corriendo los plazos para la consideración legislativa de otro anteriormente enviado;

Quiere decir entonces que si hubiera un estado de opinión contrario a la voluntad del PE, la LUC perdería el carácter de urgente. El asunto es clave porque da la responsabilidad a los partidos políticos en el Parlamento de definir tal cosa. Si la LUC sigue adelante, en tanto LUC, es porque hay al menos 3/5 de la opinión, que ellos reflejan (y en este caso, además, acaban de ser electos, por lo que dicho reflejo es bien reciente), que concuerda con el espíritu de urgencia del PE.

La Constitución quiere además que el PE juegue con reglas claras y no atosigue al PL con el envío de 5 proyectos de LUC al mismo tiempo, por ejemplo, que impedirían el debido tratamiento, en tiempos ágiles, de cada uno de ellos. Por eso también prescribe que solo se pueda enviar uno cada vez mientras el trámite se esté llevando adelante en el PL. 

Finalmente, la Constitución obliga al PE a evaluar muy bien los apoyos políticos con los que cuenta para enviar esa LUC, ya que si fuese desechada por cualquiera de las dos Cámaras, se aplicará lo dispuesto por el artículo 142, que señala que si un proyecto hubiese sido desechado al principio por la Cámara a quien la otra se lo remita, quedará sin efecto, y no podrá ser presentado hasta el siguiente período de la Legislatura. Si realmente se trata de temas importantes para el PE, más vale entonces que no sean rechazados, y que el PE evalúe bien en el proceso político de aprobación de la ley que efectivamente cuenta con los apoyos que precisa para que ella se apruebe. Y en este sentido, la Constitución también plantea limitantes al PE: no podrán merecer la calificación de LUC los proyectos de Presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cámara.

Así las cosas, el parlamentarismo racionalizado procura dar una herramienta de acción al PE que aporte rapidez a su proceso de gobierno. Pero no le da un cheque en blanco con la LUC que implique impedir el debate, o que limite el ejercicio de la oposición, o que lleve a un autoritarismo político en el que no se contemple la posición de los partidos y la amplitud de los matices de opinión.

Al contrario de todo eso, queda claro que el PE debe evaluar con certezas los apoyos que posee previamente al envío de la LUC al Parlamento; tiene limitado el campo de acción de las temáticas que puede tratar por este mecanismo; queda a lo que el PL decida en cuanto a si efectivamente ese poder comparte o no su evaluación de urgencia; y se expone a fracasar en su demanda de urgente tratamiento (e incluso de contenido de la ley), si es que ella es rechazada por una de las Cámaras, al punto de perder la posibilidad de plantear el tema en todo su período de gobierno.

En el caso particular de esta LUC que acaba de entrar al Senado, hay varias dimensiones que además suman a la voluntad de llevar adelante un proceso político y legislativo sin cortapisas. La LUC fue en efecto anunciada, como herramienta legislativa, en la campaña electoral del ahora presidente, por lo que su ingreso no hace más que cumplir con la palabra empeñada en 2019. Pero además, atendiendo a la importancia de los temas que trata, un borrador de LUC fue puesto a consideración de todo el mundo desde enero de 2020, y varias semanas antes de que entrara oficialmente al Parlamento, el proyecto de LUC fue también conocido por todos los partidos políticos. 

Nadie, con un mínimo de decencia intelectual, puede afirmar que la LUC procuró esconder temáticas, ocultar contenidos, o generar un esquema de decisiones de magnitud tal que hiciera imposible el estudio de la ley para su aprobación. Incluso más: el PE aceptó, por ejemplo, que el capítulo que refería a cambios en la ley de comunicaciones se analizara en otra ley, distinta y sin la consideración urgente, a pedido de sus socios de gobierno que entendían que debía de poder discutirse sobre el tema con mayor tiempo que el que impone una LUC.

Conclusiones políticas: necedad, urgencia y democracia

No hay peor ciego que el que no quiere ver. El problema sustancial de la izquierda que ahora se queja amargamente de la LUC no pasa por la LUC sino que es más profundo: la izquierda, política, sindical y cultural, no termina de aceptar que perdió las elecciones.

Perder las elecciones quiere decir que el pueblo uruguayo decidió, libremente, dar la presidencia de la República a alguien que no es del FA, y definir que contara con mayorías parlamentarias amplias para poder llevar adelante su programa de gobierno, en un esquema de coalición anunciado públicamente y que implicaba la concertación de partidos políticos distintos en pos de un programa de gobierno también publicitado, y sobre el cual se firmó un compromiso de acuerdo.

Todo eso siempre fue sabido por la ciudadanía al momento de votar. Y votó libremente en favor de ese esquema que, notoriamente, dejaba al FA fuera del poder. Esto no quiere decir que el 39% del FA quede excluido totalmente del quehacer del país. Pero sí quiere decir que 39% es menos, mucho menos, que la sumatoria parlamentaria y electoral de los partidos que conforman la coalición y que son los que tienen que llevar adelante el programa reformista plebiscitado en la candidatura de Lacalle Pou en noviembre de 2019.

La gobernabilidad de nuestra democracia se sustenta sobre estas bases. Uruguay no es la mejor democracia del continente, y una de las mejores del mundo, solamente por su transparente sistema de elecciones. Lo es también porque ha generado una lógica política a partir de la sapiencia de la lógica institucional semi- presidencialista, que surge de su texto de 1966 modificado en 1997, que permite claramente que el que gana efectivamente pueda llevar adelante su programa de gobierno, controlado por una minoría- oposición que efectivamente, a su vez, tiene chances de poder ganar las futuras elecciones. 

La LUC favorece plenamente esa gobernabilidad en la que el que gana las elecciones puede efectivamente cumplir con la tarea de gobierno para la cual fue electa, porque a su vez entiende los mecanismos institucionales sobre los cuales basar su acción política: es capaz de negociar con distintos partidos, encontrar acuerdos apoyados por mayorías parlamentarias y lograr así traducir en concreto el rumbo para el cual fue elegido por una mayoría cuya expresión nadie pone en tela de juicio.

El carácter de urgente en este caso además fue anunciado en campaña electoral. No impide el estudio de los temas, ni es ese el objetivo que persigue el PE, y así lo demuestra cuando con mucha antelación presenta lo que pretende se apruebe en el PL. Es claro, además, que la voluntad del PE no es palabra santa, y que los partidos que forman parte de la coalición ganadora en noviembre tienen su qué decir en el Parlamento. No hay pues ningún autoritarismo, y eso ha quedado ya claramente ilustrado con la aprobación, por ejemplo, del texto final de la ley que se aprobó para el fondo por el coronavirus, cuyas bases impositivas fueron algo distintas a las fijadas por el PE en su proyecto enviado al PL.

En definitiva, quienes ganaron las elecciones no son extraterrestres. Los antecedentes políticos de los principales integrantes del PE están a la vista, y son casi todos parlamentarios. Son elencos que conocen el sistema político, capaces de negociar, formados en el intercambio parlamentario y experientes en batallas electorales y políticas intrapartidarias e interpartidarias.

Queda para el final una reflexión sobre esta oposición izquierdista que pretende hacer pasar por autoritaria una LUC como esta, o que quiere hacer creer que avanzar en esta LUC es sinónimo de agrandar la grieta política del país. 

Digo oposición izquierdista, que es más amplio que el FA: es también los politólogos y comentaristas compañeros de ruta, son los sindicatos afines, los grupos sociales y gremiales que se manifiestan en este sentido, etc. Es decir, la izquierda amplia que es más que el FA, y que en muchos casos disimula su adhesión izquierdista para hablar desde un lugar pretendidamente más neutro (los politólogos zurdos, en este sentido, son muy evidentes).

La grieta siempre se va a agravar si quienes perdieron las elecciones no lo reconocen. Si intentan deslegitimar el rumbo apoyado por la mayoría, los instrumentos para llevar adelante el nuevo gobierno, y si además presumen de autoritarismo y arrogancia a quienes no conforman a la izquierda. La integración de puntos de vista diferentes puede intentarse, y allí puede incluirse al FA para la votación de la LUC en teoría, pero ella tiene un límite muy claro: no puede desdibujarse el sentido general con el que se ganó la elección. 

Es decir, la gobernabilidad no es ceder al FA y a la izquierda, para evitar presiones indebidas o amenazas de desestabilización, o para dar razón a que de esta forma se achica la grieta, y tomar entonces un camino del medio que no es ni del todo FA ni del todo partidos coaligados. En vez de gobernabilidad, eso es sencillamente traicionar la voluntad popular que se expresó claramente en el sentido de dejar de lado al FA del gobierno del país en el período 2020-2025.

La verdadera gobernabilidad pasa por que cada uno cumpla su papel. Exige que el presidente lleve adelante su programa, para el cual el pueblo le otorgó mayorías parlamentarias claras. Impone acuerdos de partidos en una coalición gobernante. Y pretende lealtad institucional de parte de una izquierda que debe aceptar que ya no es más protagonista gubernativa del país y que su papel es de controlar al gobierno y marcar sus desacuerdos si los tiene. 

Pero no es gobernabilidad pretender torcer la voluntad popular con el chantaje político que consiste en que si no se integra al FA en el poder, con un diálogo social por ejemplo, sus aliados sociales desestabilizan al país. Ni tampoco creer que es ilegítimo el rumbo que tomó el país en 2019 y que traduce ahora la LUC, porque cambia algunas decisiones que el FA tomó en 15 años de gobiernos propios.  Todo eso no es gobernabilidad, sino necedad política. ¿Agranda la grieta? Seguramente sí, pero de ello, claramente, no ha de poder culparse a las mayorías parlamentarias más amplias electas desde 1999 hasta nuestros días, que son las que sustentan la acción del gobierno reformista de Lacalle Pou.