FOLLETÍN > ENTREGA 32
Tragedy & Hope. A History of the World in Our Time. 1966. The MacMillan Company, New York; Collier MacMillan Limited, London. [Traducción de A. Mazzucchelli].
Carroll Quigley
VI EL SISTEMA DE VERSALLES Y LA VUELTA A LA “NORMALIDAD”, 1919-1929
Seguridad, 1919-1935
Francia buscó la seguridad después de 1918 mediante una serie de alternativas. Como primera opción, quería separar Renania de Alemania, lo que fue impedido por los angloamericanos. Como segunda opción, Francia quería una “Liga con dientes”, es decir, una Liga de las Naciones con una fuerza policial internacional facultada para tomar medidas automáticas e inmediatas contra un agresor; esto fue bloqueado por los angloamericanos. Como compensación por la pérdida de estas dos primeras opciones, Francia aceptó, como tercera opción, un tratado de garantía angloamericano, pero éste se perdió en 1919 por la negativa del Senado de Estados Unidos a ratificar el acuerdo y la negativa de Gran Bretaña a asumir la carga en solitario. En consecuencia, los franceses se vieron obligados a recurrir a una cuarta opción: aliados al este de Alemania. Los principales pasos en este sentido fueron la creación de una “Pequeña Entente” para hacer cumplir el Tratado de Trianon contra Hungría en 1920-1921 y la incorporación de Francia y Polonia a este sistema para convertirlo en una coalición de “potencias satisfechas”. La Pequeña Entente estaba formada por una serie de alianzas bilaterales entre Rumanía, Checoslovaquia y Yugoslavia. Se amplió con un tratado franco-polaco (febrero de 1921) y un tratado franco-checoslovaco (enero de 1924). Este sistema contribuyó relativamente poco a la seguridad francesa debido a la debilidad de estos aliados (excepto Checoslovaquia) y a la oposición de Gran Bretaña a cualquier presión francesa contra Alemania a lo largo del Rin, la única forma en que Francia podía garantizar a Polonia o Checoslovaquia contra Alemania. En consecuencia, Francia continuó su agitación tanto para una garantía británica como para “poner dientes” a la Liga de Naciones.
Así, Francia quería seguridad, mientras que Gran Bretaña tenía seguridad. Francia necesitaba a Gran Bretaña, mientras que Gran Bretaña consideraba a Francia como un rival fuera de Europa (especialmente en Oriente Próximo) y el principal desafío a la habitual política británica de equilibrio de poderes en Europa. Después de 1919 los británicos, e incluso algunos estadounidenses, hablaban de la “hegemonía francesa” en el continente europeo. La primera regla de la política exterior británica durante cuatro siglos había sido oponerse a cualquier hegemonía en el continente y hacerlo buscando el fortalecimiento de la segunda potencia más fuerte frente a la más fuerte; después de 1919 Gran Bretaña consideraba a Alemania como la segunda potencia más fuerte y a Francia como la más fuerte, una visión bastante equivocada a la luz de la población, la productividad industrial y las organizaciones generales de los dos países.
Como Francia carecía de seguridad, su principal preocupación en todos los asuntos era la política; como Gran Bretaña tenía seguridad, su principal preocupación era la económica. Los deseos políticos de Francia exigían que se debilitara a Alemania; los deseos económicos de Gran Bretaña exigían que se fortaleciera a Alemania para aumentar la prosperidad de toda Europa. Mientras que la principal amenaza política para Francia era Alemania, la principal amenaza económica y social para Gran Bretaña era el bolchevismo. En cualquier lucha con la Rusia bolchevique, Gran Bretaña tendía a considerar a Alemania como un aliado potencial, especialmente si era próspera y poderosa. Esta era la principal preocupación de Lord D’Abernon, embajador británico en Berlín en los críticos años 1920-1926. Por otra parte, aunque Francia se oponía completamente al sistema económico y social de la Unión Soviética y no podía olvidar fácilmente las inmensas inversiones francesas que se habían perdido en ese país, seguía tendiendo a considerar a los rusos como aliados potenciales contra cualquier resurgimiento de Alemania (aunque Francia no se alió con la Unión Soviética hasta 1935).
Debido a su inseguridad, Francia tendía a considerar el Tratado de Versalles como un acuerdo permanente, mientras que Gran Bretaña lo consideraba un acuerdo temporal sujeto a modificaciones. Aunque insatisfecha con el tratado, Francia consideraba que era lo mejor que podía esperar obtener, especialmente teniendo en cuenta el estrecho margen por el que Alemania había decidido firmarlo, incluso cuando se enfrentaba a una coalición mundial. Gran Bretaña, que había obtenido todos sus deseos antes de la firma del tratado, no tenía ninguna reticencia a modificarlo, aunque sólo en 1935 (con el acuerdo naval anglo-alemán) intentó modificar las cláusulas coloniales, navales o de marina mercante de las que se había beneficiado. Pero en 1935 llevaba más de quince años intentando modificar las cláusulas de las que se había beneficiado Francia.
Los franceses creían que la paz en Europa era indivisible, mientras que los británicos creían que era divisible. Eso significa que los franceses creían que la paz de Europa oriental era una preocupación primordial de los Estados de Europa occidental y que estos últimos no podían permitir que Alemania avanzara hacia el este porque eso le permitiría ganar fuerza para contraatacar hacia el oeste. Los británicos creían que la paz de Europa oriental y la de Europa occidental eran cosas muy distintas y que su preocupación era mantener la paz en el oeste, pero que cualquier esfuerzo por extenderla al este de Europa no haría más que implicar a Occidente en “cada pequeña disputa” de estos pueblos “atrasados” en continua disputa y podría, como ocurrió en 1914, convertir una disputa local en una guerra mundial. Los Pactos de Locarno de 1925 fueron el primer logro concreto de este punto de vista británico, como veremos. Al argumento francés de que Alemania se haría más fuerte y, por tanto, más capaz de golpear hacia el oeste si se le permitía crecer hacia el este, los británicos solían responder que los alemanes tenían la misma probabilidad de sentirse satisfechos o de empantanarse en los grandes espacios abiertos del este.
Francia creía que se podía hacer que Alemania mantuviera la paz mediante la coacción, mientras que Gran Bretaña creía que se podía persuadir a Alemania para que mantuviera la paz mediante concesiones. Los franceses, especialmente la derecha política de Francia, no veían ninguna diferencia entre los alemanes del imperio y los de la República de Weimar: “Rasca a un alemán y encontrarás a un huno”, decían. Los británicos, especialmente la izquierda política, consideraban a los alemanes de la República de Weimar como totalmente diferentes de los alemanes del imperio, purificados por el sufrimiento y liberados de la tiranía de la autocracia imperial; estaban dispuestos a estrechar a estos nuevos alemanes contra su corazón y a hacer cualquier concesión para animarles a seguir el camino de la democracia y el liberalismo. Cuando los británicos empezaron a hablar de esta manera, apelando a altos principios de cooperación y conciliación internacional, los franceses tendieron a considerarlos hipócritas, señalando que la apelación británica a los principios no aparecía hasta que los intereses británicos habían sido satisfechos y hasta que estos principios podían ser utilizados como obstáculos para la satisfacción de los intereses franceses. Los británicos solían responder a las observaciones francesas sobre los peligros de la hipocresía inglesa con algunas observaciones propias sobre los peligros del militarismo francés. De esta triste manera, el núcleo de la coalición que había vencido a Alemania se disolvió en una confusión de malentendidos y recriminaciones.
Este contraste entre las actitudes francesa y británica en materia de política exterior es una simplificación excesiva de ambas. Hacia 1935 se produjo un cambio considerable en ambos países y, mucho antes de esa fecha, existían diferencias entre los distintos grupos de cada país.
Tanto en Gran Bretaña como en Francia (antes de 1935) había una diferencia de opiniones en política internacional que seguía bastante de cerca las perspectivas políticas generales (e incluso las líneas de clase). En Gran Bretaña, las personas de izquierda tendían a creer en la revisión del Tratado de Versalles en favor de Alemania, la seguridad colectiva, el desarme general y la amistad con la Unión Soviética. En el mismo periodo, la derecha se impacientaba con las políticas basadas en el humanitarismo, el idealismo o la amistad con la Unión Soviética, y quería seguir una política de “interés nacional”, con lo que se refería al énfasis en el fortalecimiento del imperio, la realización de una política comercial agresiva contra los extranjeros y la adopción de un relativo aislacionismo en la política general, sin compromisos políticos europeos excepto al oeste del Rin (donde los intereses de Gran Bretaña eran inmediatos). Los grupos de izquierda sólo estuvieron en el poder en Gran Bretaña durante unos dos años en los veinte años que van de 1919 a 1939, y entonces sólo como gobierno minoritario (1924, 1929-1931); los grupos de derecha estuvieron en el poder durante dieciocho de esos veinte años, normalmente con mayoría absoluta. Sin embargo, durante estos veinte años el pueblo británico simpatizó en general con el punto de vista de la izquierda en política exterior, aunque generalmente votó en las elecciones sobre la base de la política interior más que de la exterior. Esto significa que el pueblo estaba a favor de la revisión de Versalles, de la seguridad colectiva, de la cooperación internacional y del desarme.
Sabiendo esto, los gobiernos británicos de la derecha comenzaron a seguir una doble política: una política pública en la que hablaban en voz alta en apoyo de lo que hemos llamado la política exterior de la izquierda, y una política secreta en la que actuaban en apoyo de lo que hemos llamado la política exterior de la derecha. Así, la política declarada del gobierno y la política del pueblo británico se basaban en el apoyo a la Liga de Naciones, a la cooperación internacional y al desarme. Sin embargo, la política real era muy diferente. Lord Curzon, que fue secretario de Asuntos Exteriores durante cuatro años (1919-1923) calificó a la Liga de Naciones de “buena broma”; Gran Bretaña rechazó todos los esfuerzos de Francia y Checoslovaquia para reforzar el sistema de seguridad colectiva; mientras apoyaba abiertamente la Conferencia de Desarme Naval de Ginebra (1927) y la Conferencia Mundial de Desarme (1926-1935), Gran Bretaña firmó un acuerdo secreto con Francia que bloqueaba el desarme tanto en tierra como en el mar (julio de 1928) y firmó un acuerdo con Alemania que la liberaba de su desarme naval (1935). Después de 1935, el contraste entre la política pública y la política secreta se hizo tan agudo que el biógrafo autorizado de Lord Halifax (secretario de Asuntos Exteriores en 1938-1940) acuñó el nombre de “diarquía” para ello. Además, después de 1935, las políticas tanto de la derecha como de la izquierda cambiaron, la izquierda se volvió antirrevisionista ya en 1934, siguió apoyando el desarme hasta (en algunos casos) 1939, y reforzó su insistencia en la seguridad colectiva, mientras que la derecha se volvió más insistente en el revisionismo (por aquel entonces llamado “apaciguamiento”) y en la oposición a la Unión Soviética.
En Francia, los contrastes entre la derecha y la izquierda eran menos agudos que en Gran Bretaña y las excepciones más numerosas, no sólo por la complejidad comparativa de los partidos políticos franceses y de la ideología política, sino también porque la política exterior en Francia no era una cuestión académica o secundaria, sino que era una preocupación inmediata y temible de cada francés. En consecuencia, las diferencias de opinión, por muy ruidosas e intensas que fueran, eran realmente escasas. Una cosa en la que todos los franceses estaban de acuerdo: “No debe volver a ocurrir”. Nunca más debe permitirse que los hunos sean lo suficientemente fuertes como para asaltar Francia como en 1870 y en 1914. Para evitarlo, la derecha y la izquierda estaban de acuerdo, había dos métodos: mediante la acción colectiva de todas las naciones y mediante el propio poder militar de Francia. Los dos bandos diferían en el orden en que debían emplearse ambos: la izquierda quería utilizar primero la acción colectiva y el poderío propio de Francia como complemento o sustituto, la derecha quería utilizar primero el poderío propio de Francia, con el apoyo de la Liga o de otros aliados como complemento. Además, la izquierda trató de distinguir entre la vieja Alemania imperial y la nueva Alemania republicana, esperando aplacar a esta última y alejarla del revisionismo mediante la amistad cooperativa y la acción colectiva. La derecha, en cambio, consideró imposible distinguir una Alemania de otra o incluso un alemán de otro, creyendo que todos eran igualmente incapaces de entender otra política que no fuera la de la fuerza. En consecuencia, la derecha quería utilizar la fuerza para obligar a Alemania a cumplir el Tratado de Versalles, aunque Francia tuviera que actuar sola.
La política de la derecha era la de Poincare y Barthou; la de la izquierda, la de Briand. La primera se utilizó en 1918-1924 y, brevemente, en 1934-1935; la segunda, en 1924-1929. La política de la derecha fracasó en 1924 cuando se puso fin a la ocupación del Ruhr por parte de Poincare para obligar a Alemania a pagar las reparaciones. Esto demostró que Francia no podía actuar sola ni siquiera contra una Alemania débil debido a la oposición de Gran Bretaña y al peligro de alienar a la opinión mundial. En consecuencia, Francia se volcó en una política de izquierdas (1924-1929). En este periodo, conocido como el “Periodo del Cumplimiento”, Briand, como ministro de Asuntos Exteriores de Francia, y Stresemann, como ministro de Asuntos Exteriores de Alemania, cooperaron en términos amistosos. Este periodo terminó en 1929, no, como suele decirse, porque Stresemann muriera y Briand dejara su cargo, sino por la creciente conciencia de que toda la política de cumplimiento (1924-1929) se había basado en un malentendido. Briand siguió una política de conciliación hacia Alemania con el fin de ganar a Alemania de cualquier deseo de revisar Versalles; Stresemann siguió su política de cumplimiento hacia Francia con el fin de ganar de Francia una revisión del tratado. Era una relación de propósitos cruzados, porque en la cuestión crucial (la revisión de Versalles) Briand se mantenía inflexible, como la mayoría de los franceses, y Stresemann era irreconciliable, como la mayoría de los alemanes.
En Francia, como resultado del fracaso de la política de la derecha en 1924 y de la política de la izquierda en 1929, quedó claro que Francia no podía actuar sola frente a Alemania. Quedó claro que Francia no tenía libertad de acción en los asuntos exteriores y que dependía de Gran Bretaña para su seguridad. Para ganar este apoyo, que Gran Bretaña siempre tuvo como cebo pero que no dio hasta 1939, Gran Bretaña obligó a Francia a adoptar la política de apaciguamiento de la derecha británica a partir de 1935. Esta política obligó a Francia a ceder todas las ventajas que tenía sobre Alemania: Se permitió a Alemania rearmarse (1935); se permitió a Alemania remilitarizar Renania (1936); se alienó a Italia (1935); Francia perdió su última frontera terrestre segura (España, 1936-1939); Francia perdió a todos sus aliados al este de Alemania, incluido su único aliado fuerte (Checoslovaquia, 1938-1939); Francia tuvo que aceptar la unión de Austria con Alemania que había vetado en 1931 (marzo de 1938); el poder y el prestigio de la Liga de Naciones se rompió y se abandonó todo el sistema de seguridad colectiva (1931-1939); la Unión Soviética, que se había aliado con Francia y Checoslovaquia contra Alemania en 1935, fue tratada como un paria entre las naciones y perdió ante la coalición antialemana (1937-1939). Y por último, cuando todo esto se había perdido, la opinión pública inglesa obligó al gobierno británico a abandonar la política de apaciguamiento de la derecha y a adoptar la vieja política francesa de resistencia. Este cambio se hizo en un tema pobre (Polonia, 1939) después de que la posibilidad de utilizar la política de resistencia había sido destruida por Gran Bretaña y después de que la propia Francia casi la había abandonado.
En Francia, al igual que en Gran Bretaña, se produjeron cambios en la política exterior de la derecha y la izquierda tras la llegada de Hitler al poder en Alemania (1933). La izquierda se volvió más antialemana y abandonó la política de conciliación de Briand, mientras que la derecha, en algunos sectores, trató de hacer de la necesidad virtud y empezó a jugar con la idea de que, si Alemania iba a hacerse fuerte de todos modos, se podría encontrar una solución al problema francés de seguridad poniendo a Alemania en contra de la Unión Soviética. Esta idea, que ya contaba con adeptos en la derecha británica, era más aceptable para la derecha que para la izquierda en Francia, porque, si bien la derecha era consciente de la amenaza política de Alemania, era igualmente consciente de la amenaza social y económica del bolchevismo. Algunos miembros de la derecha francesa llegaron incluso a considerar a Francia como un aliado de Alemania en el asalto a la Unión Soviética. Por otra parte, muchas personas de la derecha francesa siguieron insistiendo en que la principal, o incluso la única, amenaza para Francia era el peligro de la agresión alemana.
En Francia, al igual que en Gran Bretaña, apareció una doble política, pero sólo después de 1935, e incluso entonces fue más un intento de fingir que Francia seguía una política propia en lugar de una política hecha en Gran Bretaña que un intento de fingir que seguía una política de lealtad a la seguridad colectiva y a los aliados franceses en lugar de una política de apaciguamiento. Aunque Francia siguió hablando de sus obligaciones internacionales, de la seguridad colectiva y de la inviolabilidad de los tratados (especialmente el de Versalles), esto era en gran medida para consumo público, ya que de hecho desde el otoño de 1935 hasta la primavera de 1940 Francia no tuvo ninguna política en Europa independiente de la política de apaciguamiento de Gran Bretaña.
Así, la política exterior francesa en todo el periodo 1919-1939 estuvo dominada por el problema de la seguridad. Estos veinte años pueden dividirse en cinco subperíodos, como se indica a continuación:
1919-1924, Política de la derecha
1924-1929, Política de la izquierda
1929-1934, Confusión y transición
1934-1935, Política de la derecha
1935-1939, Doble política de apaciguamiento
El sentimiento francés de falta de seguridad era tan poderoso en 1919 que estaban muy dispuestos a sacrificar la soberanía del Estado francés y su libertad de acción para conseguir una Liga de Naciones con los poderes de un gobierno mundial. En consecuencia, en la primera reunión del Comité de la Liga de Naciones en la Conferencia de Paz de París de 1919, los franceses intentaron establecer una Sociedad con su propio ejército, su propio estado mayor y sus propios poderes de acción policial contra los agresores sin el permiso de los Estados miembros. Los angloamericanos se horrorizaron ante lo que consideraron un ejemplo inexcusable de “política de poder y militarismo”. Pasaron por encima de los franceses y redactaron su propio proyecto de Pacto en el que no se sacrificaba la soberanía de los Estados y en el que la nueva organización mundial no tenía poderes propios ni derecho a actuar sin el consentimiento de las partes interesadas. La guerra no quedaba proscrita, sino que simplemente se sometía a ciertos retrasos en el procedimiento para hacerla, y tampoco se hacían obligatorios los procedimientos pacíficos para resolver las disputas internacionales, sino que simplemente se preveían para aquellos que quisieran utilizarlos. Por último, no se establecieron verdaderas sanciones políticas para obligar a las naciones a utilizar procedimientos pacíficos o incluso a utilizar los procedimientos dilatorios del propio Pacto. Se preveía que las naciones miembros utilizaran sanciones económicas contra los Estados agresores que violaran los procedimientos dilatorios del Pacto, pero no se podían utilizar sanciones militares, salvo las aportadas por cada Estado. Así pues, la Liga estaba lejos de ser un gobierno mundial, aunque tanto sus amigos como sus enemigos, por razones opuestas, intentaron aparentar que era más poderosa, y más importante, de lo que realmente era. El Pacto, especialmente los críticos artículos 10 a 16, había sido redactado por un hábil abogado británico, Cecil Hurst, que lo llenó de lagunas legales hábilmente ocultas bajo una masa de impresionante verborrea, de modo que la libertad de acción de ningún Estado estaba vitalmente restringida por el documento. Los políticos lo sabían, aunque no se les dio mucha publicidad y, desde el principio, los Estados que querían una verdadera organización internacional empezaron a tratar de enmendar el Pacto, para “tapar las lagunas” del mismo. Cualquier organización política internacional real necesitaba tres cosas: (1) procedimientos pacíficos para resolver todas las disputas, (2) proscripción de los procedimientos no pacíficos para este fin, y (3) sanciones militares efectivas para obligar a utilizar los procedimientos pacíficos e impedir el uso de procedimientos bélicos.
La Liga de Naciones constaba de tres partes: (i) la Asamblea de todos los miembros de la Sociedad, que se reunía generalmente en setiembre de cada año; (2) el Consejo, formado por las Grandes Potencias con puestos permanentes y un número de Potencias Menores con puestos electivos por periodos de tres años; y (3) la Secretaría, formada por una burocracia internacional dedicada a todo tipo de cooperación internacional y con sede en Ginebra. La Asamblea, a pesar de su gran número y de la poca frecuencia de sus reuniones, demostró ser una institución viva y valiosa, llena de miembros trabajadores e ingeniosos, especialmente de las Potencias secundarias, como España, Grecia y Checoslovaquia. El Consejo era menos eficaz, estaba dominado por las Grandes Potencias y pasaba gran parte de su tiempo tratando de impedir la acción sin ser demasiado obvio al respecto. Originalmente, estaba formado por cuatro miembros permanentes y cuatro no permanentes, entre los que se encontraban Gran Bretaña, Francia, Italia y Japón. Alemania se añadió en 1926; Japón y Alemania se retiraron en 1933; la Unión Soviética fue admitida en 1934 y expulsada en 1939 tras su ataque a Finlandia. Como el número de miembros no permanentes se incrementó durante este periodo, el Consejo terminó en 1940 con dos miembros permanentes y once no permanentes.
La Secretaría se fue construyendo poco a poco y, en 1938, estaba formada por más de ochocientas personas de cincuenta y dos países. La mayoría de ellas eran idealistas y devotas de los principios de la cooperación internacional, y demostraron una considerable capacidad y una asombrosa lealtad durante la breve existencia de la Liga. Se ocuparon de todo tipo de actividades internacionales, como el desarme, el bienestar de los niños, la educación, el tráfico de drogas, la esclavitud, los refugiados, las minorías, la codificación del derecho internacional, la protección de la vida silvestre y los recursos naturales, la cooperación cultural y muchas otras.
A la Liga se le sumaron una serie de organizaciones dependientes. Dos de ellas, la Corte Permanente de Justicia Internacional y la Oficina Internacional del Trabajo, eran semiautónomas. Otras eran la Organización Económica y Financiera, la Organización de Comunicaciones y Tránsito, la Organización Internacional de la Salud, con oficinas en París, y la Organización de Cooperación Intelectual, con sucursales en París, Ginebra y Roma.
Se hicieron muchos esfuerzos, principalmente por parte de Francia y Checoslovaquia, para “tapar las lagunas del Pacto”. Los principales fueron el Proyecto de Tratado de Asistencia Mutua (1923), el Protocolo de Ginebra (1924) y los Pactos de Locarno (1925). El Proyecto de Tratado obligaba a sus firmantes a renunciar a la guerra de agresión como crimen internacional y a prestar asistencia militar a cualquier firmante que el Consejo de la Liga designara como víctima de una agresión. Este proyecto fue destruido en 1924 por el veto del gobierno laborista británico, alegando que el acuerdo aumentaría la carga del Imperio Británico sin aumentar su seguridad. La Asamblea formuló inmediatamente un acuerdo mejor, conocido como el Protocolo de Ginebra. Éste pretendía colmar todas las lagunas del Pacto. Obligaba a sus firmantes a resolver las disputas internacionales por los métodos previstos en el tratado, definía como agresor a cualquier Estado que se negara a utilizar estos procedimientos pacíficos, obligaba a sus miembros a utilizar sanciones militares contra dichos agresores y ponía fin al poder de “veto” en el Consejo, al disponer que la unanimidad necesaria para las decisiones del Consejo podría lograrse sin contar con los votos de las partes en la disputa. Este acuerdo fue destruido por las objeciones de un gobierno conservador recién instalado en Londres. La principal oposición británica al Protocolo procedía de los Dominios, especialmente de Canadá, que temía que el acuerdo pudiera obligarles, en algún momento, a aplicar sanciones contra los Estados Unidos. Se trataba de una posibilidad muy remota teniendo en cuenta que la Commonwealth británica tenía generalmente dos puestos en el Consejo y uno de ellos, al menos, podía utilizar su voto para impedir la acción, incluso si el voto del otro quedaba anulado por ser parte en la disputa.
El hecho de que tanto el Proyecto de Tratado como el Protocolo de Ginebra fueran destruidos por Gran Bretaña provocó una opinión pública adversa en todo el mundo. Para contrarrestarlo, los británicos idearon una complicada alternativa conocida como los Pactos de Locarno. Concebidos en los mismos círculos londinenses que habían estado oponiéndose a Francia, apoyando a Alemania y saboteando la Liga, los Pactos de Locarno fueron el resultado de una compleja intriga internacional en la que el general Smuts desempeñó un papel principal. A primera vista, estos acuerdos parecían garantizar las fronteras del Rin, establecer procedimientos pacíficos para todas las disputas entre Alemania y sus vecinos y admitir a Alemania en la Liga de Naciones en igualdad de condiciones con las grandes potencias. Los Pactos constaban de nueve documentos, de los cuales cuatro eran tratados de arbitraje entre Alemania y sus vecinos (Bélgica, Francia, Polonia y Checoslovaquia); dos eran tratados entre Francia y sus aliados orientales (Polonia y Checoslovaquia); el séptimo era una nota que eximía a Alemania de la necesidad de aplicar la cláusula de sanciones del Pacto contra cualquier nación agresora, basándose en que, al estar desarmada por el Tratado de Versalles, no se podía esperar que Alemania asumiera las mismas obligaciones que los demás miembros de la Liga; el octavo documento era una introducción general a los Pactos; y el noveno documento era el “Pacto del Rin”, el verdadero núcleo del acuerdo. Este “Pacto del Rin” garantizaba la frontera entre Alemania y Bélgica-Francia contra los ataques de cualquiera de las partes. La garantía fue firmada por Gran Bretaña e Italia, así como por los tres estados directamente implicados, y cubría la condición desmilitarizada de Renania establecida en 1919. Esto significaba que si alguna de las tres potencias fronterizas violaba la frontera o la zona desmilitarizada, esta violación llevaría a las otras cuatro potencias a actuar contra el infractor.
Los Pactos de Locarno fueron concebidos por Gran Bretaña para dar a Francia la seguridad contra Alemania en el Rin que Francia deseaba con tanta urgencia y, al mismo tiempo (ya que la garantía funcionaba en ambos sentidos), para impedir que Francia llegara a ocupar el Ruhr o cualquier otra parte de Alemania, como se había hecho con las violentas objeciones de Gran Bretaña en 1923-1924. Además, al negarse a garantizar la frontera oriental de Alemania con Polonia y Checoslovaquia, Gran Bretaña estableció por ley la distinción entre la paz en el este y la paz en el oeste, en la que había estado insistiendo desde 1919, y debilitó en gran medida las alianzas francesas con Polonia y Checoslovaquia al hacer casi imposible que Francia respetara sus alianzas con estos dos países o presionara a Alemania en el oeste si ésta empezaba a presionar a estos aliados franceses en el este, a menos que Gran Bretaña diera su consentimiento. Así pues, los Pactos de Locarno, que se presentaron en su momento en todo el mundo anglosajón como una sensacional contribución a la paz y la estabilidad de Europa, constituyeron realmente el telón de fondo de los acontecimientos de 1938, cuando Checoslovaquia fue destruida en Munich. La única razón por la que Francia aceptó los Pactos de Locarno fue que garantizaban explícitamente la condición desmilitarizada de Renania. Mientras esta condición se mantuviera, Francia tenía un veto total sobre cualquier movimiento de Alemania hacia el este o el oeste, porque los principales distritos industriales de Alemania en el Ruhr estaban desprotegidos. Desgraciadamente, como hemos indicado, cuando la garantía de Locarno venció en marzo de 1936, Gran Bretaña deshizo su acuerdo, el Rin fue remilitarizado y se abrió el camino para que Alemania avanzara hacia el este.
Los Pactos de Locarno provocaron una gran alarma en Europa del Este, especialmente en Polonia y Rusia. Polonia protestó violentamente, emitió una larga justificación legal de sus propias fronteras, envió a su ministro de Asuntos Exteriores a residir en París y firmó tres acuerdos con Checoslovaquia (que ponían fin a la disputa sobre Teschen, así como un tratado comercial y un convenio de arbitraje). Polonia estaba alarmada por la negativa a garantizar sus fronteras, el debilitamiento de su alianza con Francia y el estatus especial otorgado a Alemania dentro de la Liga de Naciones y en el Consejo de la Liga (donde Alemania podía impedir las sanciones contra Rusia, si ésta atacaba alguna vez a Polonia). Para calmar esta alarma se llegó a un acuerdo con Polonia por el que este país también recibió un puesto en el Consejo de la Liga durante los doce años siguientes (1926-1938).
Los Pactos de Locarno y la admisión de Alemania en la Liga también alarmaron a la Unión Soviética. Este país tenía desde 1917 un sentimiento de inseguridad y aislamiento que a veces adquiría dimensiones de manía. Para ello, había cierta justificación. Sometida a los ataques de la propaganda, la diplomacia, la economía e incluso la acción militar, la Unión Soviética había luchado por su supervivencia durante años. A finales de 1921, la mayoría de los ejércitos invasores se habían retirado (excepto los japoneses), pero Rusia seguía aislada y temiendo una alianza mundial antibolchevique. Alemania, por su parte, se encontraba en un aislamiento similar. Las dos potencias marginadas se unieron y sellaron su amistad mediante un tratado firmado en Rapallo en abril de 1922. Este acuerdo provocó una gran alarma en Europa occidental, ya que la unión de la tecnología y la capacidad organizativa de Alemania con la mano de obra y las materias primas soviéticas haría imposible el cumplimiento del Tratado de Versalles y podría exponer a gran parte de Europa o incluso del mundo al triunfo del bolchevismo. Tal unión de Alemania y la Rusia soviética siguió siendo la principal pesadilla de gran parte de Europa occidental desde 1919 hasta 1939. En esta última fecha se hizo realidad gracias a las acciones de estas mismas potencias occidentales.
Para calmar la alarma de Rusia en Locarno, Stresemann firmó un tratado comercial con Rusia, prometió obtener una posición especial para Alemania dentro de la Liga para que pudiera bloquear cualquier paso de tropas como sanciones de la Liga contra Rusia, y firmó un pacto de no agresión con la Unión Soviética (abril de 1926). La Unión Soviética, a su vez, como resultado de Locarno firmó un tratado de amistad y neutralidad con Turquía en el que este último país quedaba prácticamente impedido de entrar en la Liga.
El “espíritu de Locarno”, como llegó a llamarse, dio lugar a un sentimiento de optimismo, al menos en los países occidentales. En esta atmósfera favorable, en el décimo aniversario de la entrada de Estados Unidos en la Guerra Mundial, Briand, el ministro de Asuntos Exteriores de Francia, sugirió que Estados Unidos y Francia renunciaran al uso de la guerra entre ambos países. Esta propuesta fue ampliada por Frank B. Kellogg, el secretario de Estado estadounidense, en un acuerdo multilateral por el que todos los países podrían “renunciar al uso de la guerra como instrumento de política nacional”. Francia aceptó esta ampliación sólo tras una reserva de que no se debilitaran los derechos de autodefensa y de obligaciones previas. El gobierno británico se reservó ciertas áreas, especialmente en Oriente Medio, en las que deseaba poder librar guerras que no pudieran calificarse de autodefensa en sentido estricto. Estados Unidos también formuló una reserva que preservaba su derecho a hacer la guerra en virtud de la Doctrina Monroe. Ninguna de estas reservas se incluyó en el texto del propio Pacto Kellogg-Briand, y la reserva británica fue rechazada por Canadá, Irlanda, Rusia, Egipto y Persia. El resultado neto fue que sólo se renunció a la guerra de agresión.
El Pacto Kellogg-Briand (1928) fue un documento débil y bastante hipócrita y avanzó aún más hacia la destrucción del derecho internacional tal como había existido en 1900. Hemos visto que la Primera Guerra Mundial hizo mucho por destruir las distinciones legales entre beligerantes y neutrales y entre combatientes y no combatientes. El Pacto Kellogg-Briand dio uno de los primeros pasos hacia la destrucción de la distinción legal entre guerra y paz, ya que las potencias, habiendo renunciado al uso de la guerra, empezaron a librar guerras sin declararlas, como hizo Japón en China en 1937, Italia en España en 1936-1939 y todos en Corea en 1950.
El Pacto Kellogg-Briand fue firmado por quince naciones que fueron invitadas a hacerlo, mientras que cuarenta y ocho naciones fueron invitadas a adherirse a sus términos. Finalmente, sesenta y cuatro naciones (todas las invitadas excepto Argentina y Brasil) firmaron el pacto. La Unión Soviética no fue invitada a firmar, sino sólo a adherirse. Sin embargo, estaba tan entusiasmada con el pacto que fue el primer país de ambos grupos en ratificarlo y, cuando pasaron varios meses sin que los firmantes originales lo ratificaran, intentó poner en práctica los términos del pacto en Europa oriental mediante un acuerdo separado. Conocido como el Protocolo Litvinoff en honor al ministro de Asuntos Exteriores soviético, este acuerdo fue firmado por nueve países (Rusia, Polonia, Letonia, Estonia, Rumanía, Lituania, Turquía, Danzig y Persia, pero no por Finlandia, que se negó), aunque Polonia no tenía relaciones diplomáticas con Lituania y la Unión Soviética no tenía ninguna con Rumanía.
El Protocolo Litvinoff fue una de las primeras evidencias concretas de un cambio en la política exterior soviética que se produjo hacia 1927-1928. Anteriormente, Rusia se había negado a cooperar con cualquier sistema de seguridad colectiva o de desarme alegando que sólo eran “trucos capitalistas”. Había considerado las relaciones exteriores como una especie de competencia en la jungla y había dirigido su propia política exterior hacia los esfuerzos por fomentar los disturbios internos y la revolución en otros países del mundo. Esto se basaba en la creencia de que estas otras potencias conspiraban constantemente entre ellas para atacar a la Unión Soviética. Para los rusos, la revolución interna en estos países parecía una especie de autodefensa, mientras que la animosidad de estos países les parecía una defensa contra los planes soviéticos de revolución mundial. En 1927 se produjo un cambio en la política soviética: La “revolución mundial” fue sustituida por una política de “comunismo en un solo país” y un creciente apoyo a la seguridad colectiva. Esta nueva política se mantuvo durante más de una década y se basaba en la creencia de que el comunismo en un solo país podía asegurarse mejor dentro de un sistema de seguridad colectiva. El énfasis en este último punto aumentó tras la llegada de Hitler al poder en Alemania en 1933 y alcanzó su punto álgido en el llamado movimiento del “Frente Popular” de 1935-1937.
El Pacto Kellogg dio lugar a una proliferación de esfuerzos para establecer métodos pacíficos de resolución de disputas internacionales. Veintitrés Estados aceptaron un “Acta General para el Arreglo Pacífico de Disputas Internacionales”, que entró en vigor en agosto de 1929. En el quinquenio 1924-1929 se firmaron un centenar de acuerdos bilaterales con el mismo fin, frente a una docena en el quinquenio 1919-1924. En 1927 se inició una codificación del derecho internacional, que continuó durante varios años, pero ninguna de sus partes llegó a entrar en vigor por falta de ratificaciones.
La proscripción de la guerra y el establecimiento de procedimientos pacíficos para resolver las disputas carecían relativamente de sentido a menos que se pudieran establecer algunas sanciones para obligar al uso de métodos pacíficos. Los esfuerzos en esta dirección se vieron anulados por la reticencia de Gran Bretaña a comprometerse con el uso de la fuerza contra algún país no especificado en una fecha indefinida o a permitir el establecimiento de una fuerza policial internacional con este fin. Incluso un modesto paso en esta dirección en forma de un acuerdo internacional que proporcionara ayuda financiera a cualquier estado que fuera víctima de una agresión, una sugerencia hecha por primera vez por Finlandia, fue destruida por una enmienda británica que establecía que no entraría en vigor hasta la consecución de un acuerdo de desarme general. Esta reticencia a utilizar las sanciones contra la agresión pasó a primer plano en el otoño de 1931, con motivo del ataque japonés a Manchuria. Como resultado, la “estructura de paz” basada en Versalles, que había sido ampliada por tantos esfuerzos bien intencionados, aunque generalmente mal dirigidos, durante doce años, comenzó un proceso de desintegración que la destruyó por completo en ocho años (1931-1939).