FOLLETÍN > ENTREGA 34
Tragedy & Hope. A History of the World in Our Time. 1966. The MacMillan Company, New York; Collier MacMillan Limited, London. [Traducción de A. Mazzucchelli].
Carroll Quigley
Reparaciones, 1919-1932
Ningún tema ocupó una parte mayor de las energías de los estadistas que las reparaciones durante la década posterior a la guerra. Por esta razón, y por el impacto que las reparaciones tuvieron en otras cuestiones (como la recuperación financiera o económica y la amistad internacional), la historia de las reparaciones exige una cierta parte de nuestra atención. Esta historia puede dividirse en seis etapas, como sigue:
1. Los pagos preliminares, 1919-1921
2. El calendario de Londres, de mayo de 1921 a setiembre de 1924
3. El Plan Dawes, setiembre de 1924-enero de 1930
4. El Plan Young, enero de 1930-junio de 1931
5. La moratoria Hoover, junio de 1931-julio de 1932
6. La Convención de Lausana, julio de 1932
Los pagos preliminares debían ascender a un total de 20.000 millones de marcos en mayo de 1921. Aunque las potencias de la Entente sostenían que sólo se habían pagado unos 8.000 millones, y enviaron a Alemania numerosas demandas y ultimátums en relación con estos pagos, llegando incluso a amenazar con ocupar el Ruhr en marzo de 1921 en un intento de imponer el pago, todo el asunto se abandonó en mayo cuando se presentó a los alemanes la factura total de reparaciones de 132.000 millones de marcos. Bajo la presión de otro ultimátum, Alemania aceptó esta factura y entregó a los vencedores bonos de deuda por esta cantidad. De ellos, 82 mil millones fueron apartados y olvidados. Alemania debía pagar sobre los otros 50 mil millones a razón de 2,5 mil millones al año en concepto de intereses y 0,5 mil millones al año para reducir la deuda total.
Alemania sólo podía pagar estas obligaciones si se daban dos condiciones: (a) si tenía un superávit presupuestario y (b) si vendía al exterior más de lo que compraba al exterior (es decir, tenía una balanza comercial favorable). En la primera condición, se acumularía en manos del gobierno alemán una cantidad de moneda alemana superior a la necesaria para los gastos corrientes. Bajo la segunda condición, Alemania recibiría del extranjero un exceso de divisas (ya sea oro o dinero extranjero) como pago por el exceso de sus exportaciones sobre sus importaciones. Cambiando su excedente presupuestario en marcos por el excedente de divisas de sus ciudadanos, el gobierno alemán podría adquirir estas divisas y entregarlas a sus acreedores como reparación. Como ninguna de estas condiciones se dio en general en el periodo 1921-1931, Alemania no pudo, de hecho, pagar las reparaciones.
El fracaso en la obtención de un superávit presupuestario fue responsabilidad exclusiva del gobierno alemán, que se negó a reducir sus propios gastos o el nivel de vida de su propia población o a gravarla suficientemente para obtener dicho superávit. El fracaso en la obtención de una balanza comercial favorable fue responsabilidad tanto de los alemanes como de sus acreedores, ya que los alemanes no hicieron ningún esfuerzo, o muy pocos, para reducir sus compras en el extranjero (y, por tanto, reducir su propio nivel de vida), mientras que los acreedores extranjeros se negaron a permitir el libre flujo de mercancías alemanas hacia sus propios países con el argumento de que esto destruiría sus mercados nacionales de bienes producidos localmente. Por lo tanto, puede decirse que los alemanes no estaban dispuestos a pagar las reparaciones, y los acreedores no estaban dispuestos a aceptar el pago de la única forma en que podían realizarse honestamente los pagos, es decir, aceptando los bienes y servicios alemanes.
En estas condiciones, no es de extrañar que el calendario de Londres para el pago de las reparaciones nunca se cumpliera. Este fracaso fue considerado por Gran Bretaña como una prueba de la incapacidad de Alemania para pagar, pero fue considerado por Francia como una prueba de la falta de voluntad de Alemania para pagar. Ambos tenían razón, pero los angloamericanos, que se negaron a permitir que Francia utilizara la coacción necesaria para superar la falta de voluntad alemana de pagar, también se negaron a aceptar los bienes alemanes en la cantidad necesaria para superar la incapacidad alemana de pagar. Ya en 1921, Gran Bretaña, por ejemplo, impuso un impuesto del 26% a todas las importaciones procedentes de Alemania. El hecho de que Alemania podría haber pagado en bienes y servicios reales si los acreedores hubieran estado dispuestos a aceptar dichos bienes y servicios puede verse en el hecho de que la renta per cápita real del pueblo alemán era aproximadamente una sexta parte más alta a mediados de los años 20 que en el muy próspero año 1913.
En lugar de gravar y recortar, el gobierno alemán permitió que se mantuviera un presupuesto desequilibrado año tras año, compensando los déficits con préstamos del Reichsbank. El resultado fue una aguda inflación. Esta inflación no fue impuesta a los alemanes por la necesidad de pagar las reparaciones (como afirmaron en su momento), sino por el método que adoptaron para pagar las reparaciones (o, más exactamente, para evitar el pago). La inflación no perjudicó a los grupos influyentes de la sociedad alemana, aunque sí fue, en general, ruinosa para las clases medias, lo que alentó a los elementos extremistas. Los grupos cuya propiedad era una riqueza real, ya sea en tierras o en instalaciones industriales, se vieron beneficiados por la inflación que aumentó el valor de sus propiedades y borró sus deudas (principalmente hipotecas y bonos industriales). El marco alemán, que a la par valía unos 20 por libra, pasó de valer 305 por libra en agosto de 1921 a 1.020 en noviembre de 1921. A partir de ahí, bajó a 80.000 por libra en enero de 1923, a 20 millones por libra en agosto de 1923 y a 20.000 millones por libra en diciembre de 1923.
En julio de 1922, Alemania exigió una moratoria de todos los pagos en efectivo de las reparaciones durante los treinta meses siguientes. Aunque los británicos estaban dispuestos a ceder al menos una parte, los franceses, bajo el mando de Poincare, señalaron que los alemanes no habían hecho todavía ningún esfuerzo real para pagar y que la moratoria sólo sería aceptable para Francia si iba acompañada de “garantías productivas”. Esto significaba que los acreedores debían tomar posesión de varios bosques, minas y fábricas de Alemania occidental, así como de las aduanas alemanas, para obtener ingresos que pudieran aplicarse a las reparaciones. El 9 de enero de 1923, la Comisión de Reparaciones votó 3 a 1 (con la oposición de Gran Bretaña, Francia, Bélgica e Italia) que Alemania estaba en mora de sus pagos. Las fuerzas armadas de las tres naciones comenzaron a ocupar el Ruhr dos días después. Gran Bretaña denunció este acto como ilegal, aunque en 1921 había amenazado con lo mismo por motivos menos válidos. Alemania declaró una huelga general en la zona, suspendió todos los pagos de reparaciones y adoptó un programa de resistencia pasiva, el gobierno apoyó a los huelguistas imprimiendo más papel moneda.
El área ocupada no tenía más de 60 millas de largo por 30 de ancho, pero contenía el 10% de la población alemana y producía el 80% del carbón, el hierro y el acero de Alemania y el 70% de su tráfico de mercancías. Su sistema ferroviario, operado por 170.000 personas, era el más complejo del mundo. Las fuerzas de ocupación intentaron gestionar este sistema con sólo 12.500 soldados y 1.380 alemanes cooperantes. Los alemanes no cooperantes trataron de impedirlo, no dudando en utilizar el asesinato para ello. En estas condiciones es un milagro que la producción de la zona llegara a un tercio de su capacidad a finales de 1923. Las represalias alemanas y las contramedidas aliadas causaron unos 400 muertos y más de 2.100 heridos, la mayoría de los cuales (300 y 2.000 respectivamente) fueron infligidos por alemanes a alemanes. Además, casi 150.000 alemanes fueron deportados de la zona.
La resistencia alemana en el Ruhr supuso una gran presión para Alemania, tanto económica como financiera, y una gran presión psicológica para los franceses y belgas. Al mismo tiempo que se arruinaba el marco alemán, los países ocupantes no obtenían las reparaciones que deseaban. En consecuencia, se llegó a un compromiso por el que Alemania aceptó el Plan Dawes de reparaciones y se evacuó el Ruhr. Los únicos vencedores del episodio fueron los británicos, que habían demostrado que los franceses no podían utilizar la fuerza con éxito sin la aprobación británica.
El Plan Dawes, que fue en gran medida una producción de J. P. Morgan, fue elaborado por un comité internacional de expertos financieros presidido por el banquero estadounidense Charles G. Dawes. Sólo se preocupaba por la capacidad de pago de Alemania, y decidió que ésta alcanzaría los 2.500 millones de marcos anuales tras cuatro años de reconstrucción. Durante los primeros cuatro años, Alemania recibiría un préstamo de 800 millones de dólares y pagaría un total de sólo 5.170 millones de marcos en concepto de reparaciones. Este plan no sustituyó la obligación de reparaciones alemana establecida en 1921, y la diferencia entre los pagos de Dawes y los pagos debidos en la Lista de Londres se añadieron a la deuda total de reparaciones. Así pues, Alemania pagó reparaciones durante cinco años en el marco del Plan Dawes (1924-1929) y al final debía más de lo que debía al principio.
El Plan Dawes también establecía garantías para los pagos de las reparaciones, reservando varias fuentes de ingresos dentro de Alemania para proporcionar fondos y trasladando la responsabilidad de cambiar estos fondos de marcos a divisas del gobierno alemán a un agente general de pagos de reparaciones que recibía marcos dentro de Alemania. Estos marcos se convertían en divisas sólo cuando había una oferta abundante de dichas divisas en el mercado alemán de divisas. Esto significaba que el valor del marco alemán en el mercado de divisas estaba protegido artificialmente, casi como si Alemania tuviera el control de cambios, ya que cada vez que el valor del marco tendía a bajar, el agente general dejaba de vender marcos. Esto permitió a Alemania iniciar una carrera de salvaje extravagancia financiera sin sufrir las consecuencias que se habrían derivado de un sistema de libre cambio internacional. En concreto, Alemania pudo pedir préstamos en el extranjero por encima de su capacidad de pago, sin que se produjera la caída normal del valor del marco que habría frenado tales préstamos en circunstancias normales. Cabe destacar que este sistema fue creado por los banqueros internacionales y que el posterior préstamo de dinero ajeno a Alemania fue muy rentable para estos banqueros.
Gracias a estos préstamos estadounidenses, la industria alemana se reequipó en gran medida con las instalaciones técnicas más avanzadas, y casi todos los municipios alemanes recibieron una oficina de correos, una piscina, instalaciones deportivas u otros equipamientos no productivos. Con estos préstamos estadounidenses Alemania pudo reconstruir su sistema industrial hasta convertirlo en el segundo mejor del mundo con un amplio margen, mantener su prosperidad y su nivel de vida a pesar de la derrota y las reparaciones, y pagar las reparaciones sin un presupuesto equilibrado ni una balanza comercial favorable. Gracias a estos préstamos, los acreedores de Alemania pudieron pagar sus deudas de guerra a Inglaterra y a Estados Unidos sin enviar bienes ni servicios. Las divisas iban a Alemania en forma de préstamos, volvían a Italia, Bélgica, Francia y Gran Bretaña en forma de reparaciones y, finalmente, volvían a Estados Unidos en forma de pagos de las deudas de guerra. Lo único malo del sistema era (a) que se derrumbaría tan pronto como Estados Unidos dejara de prestar, y (b) que mientras tanto las deudas no hacían más que trasladarse de una cuenta a otra y nadie se acercaba realmente a la solvencia. En el periodo 1924-1931, Alemania pagó 10.500 millones de marcos en concepto de reparaciones, pero tomó prestados en el extranjero un total de 18.600 millones de marcos. Nada se solucionó con todo esto, pero los banqueros internacionales se sentaron en el cielo, bajo una lluvia de honorarios y comisiones.
El Plan Dawes fue sustituido por el Plan Young a principios de 1930 por diversas razones. Se reconoció que el Plan Dawes era sólo un recurso temporal, que la obligación total de reparaciones de Alemania aumentaba incluso mientras pagaba miles de millones de marcos, porque los pagos del Plan Dawes eran inferiores a los exigidos por el Programa de Londres; que el mercado alemán de divisas tenía que liberarse para que Alemania pudiera afrontar las consecuencias de su orgía de préstamos, y que Alemania “no podía pagar” el pago estándar del Plan Dawes de 2.500 millones de marcos al año que se exigía en el quinto año y los siguientes. Además, Francia, que se había visto obligada a pagar la reconstrucción de sus zonas devastadas en el periodo 1919-1926, no podía permitirse esperar una generación o más a que Alemania devolviera el coste de esta reconstrucción mediante el pago de reparaciones. Francia esperaba obtener un mayor ingreso inmediato “comercializando” algunas de las obligaciones de reparación de Alemania. Hasta ese momento, todas las obligaciones de reparación se debían a los gobiernos. Vendiendo bonos (respaldados por la promesa alemana de pagar las reparaciones) a cambio de dinero a inversores privados, Francia podía reducir las deudas que había contraído para la reconstrucción y evitar que Gran Bretaña y Alemania hicieran nuevas reducciones de las obligaciones de reparación (ya que las deudas con particulares tendrían menos posibilidades de ser repudiadas que las obligaciones entre gobiernos).
Gran Bretaña, que había financiado sus deudas de guerra con Estados Unidos en 4.600 millones de dólares en 1923, estaba bastante dispuesta a reducir las reparaciones alemanas hasta la cantidad necesaria para hacer frente a los pagos de esta deuda de guerra. Francia, que tenía deudas de guerra por valor de 4.000 millones de dólares, además de los gastos de reconstrucción, esperaba comercializar los costes de esta última para obtener el apoyo británico al negarse a reducir las reparaciones por debajo del total de ambas partidas. El problema era cómo obtener el permiso alemán y británico para “comercializar” parte de las reparaciones. Para obtener este permiso, Francia cometió un grave error de táctica: prometió evacuar toda Renania en 1930, cinco años antes de la fecha fijada en el Tratado de Versalles, a cambio del permiso para comercializar parte de las reparaciones.
Este acuerdo se plasmó en el Plan Young, llamado así por el estadounidense Owen D. Young (un agente de Morgan), que presidió el comité que elaboró los nuevos acuerdos (de febrero a junio de 1929). Veinte gobiernos firmaron estos acuerdos en enero de 1930. El acuerdo con Alemania preveía el pago de reparaciones durante 59 años, a un ritmo que pasó de 1.700 millones de marcos en 1931 a un máximo de 2.400 millones de marcos en 1966, para luego descender a menos de mil millones de marcos en 1988. Se suprimieron las fuentes de fondos asignadas en Alemania, excepto 660 millones de marcos anuales que podían ser “comercializados”, y se puso fin a toda protección de la posición de Alemania en materia de divisas, haciendo recaer directamente sobre ella la responsabilidad de transferir las reparaciones de marcos a monedas extranjeras. Para ayudar en esta tarea se estableció en Suiza, en Basilea, un nuevo banco privado llamado Banco de Pagos Internacionales. Propiedad de los principales bancos centrales del mundo y con cuentas para cada uno de ellos, el Banco de Pagos Internacionales debía servir como “banco de los banqueros centrales” y permitir que los pagos internacionales se hicieran simplemente trasladando los créditos de la cuenta de un país a otra en los libros del banco.
El Plan Young, que debía ser la solución definitiva a la cuestión de las reparaciones, duró menos de dieciocho meses. La caída de la bolsa de Nueva York en octubre de 1929 marcó el final de la década de la reconstrucción y abrió la década de la destrucción entre las dos guerras. Este crack puso fin a los préstamos estadounidenses a Alemania y cortó así el flujo de divisas que permitía a Alemania aparentar que pagaba las reparaciones. En siete años, de 1924 a 1931, la deuda del gobierno federal alemán subió 6.600 millones de marcos, mientras que las deudas de los gobiernos locales alemanes subieron 11.600 millones de marcos. La deuda externa neta de Alemania, tanto pública como privada, aumentó en el mismo periodo en 18.600 millones de marcos, sin contar las reparaciones. Alemania sólo podía pagar las reparaciones mientras sus deudas siguieran creciendo, porque sólo aumentando las deudas se podían obtener las divisas necesarias. Estos préstamos extranjeros casi cesaron en 1930, y en 1931 los alemanes y otros iniciaron una “huida del marco”, vendiendo esta moneda por otras en las que tenían mayor confianza. Esto creó una gran fuga de la reserva de oro alemana. A medida que la reserva de oro disminuía, el volumen de dinero y crédito erigido sobre esa reserva tuvo que reducirse aumentando el tipo de interés. Los precios cayeron debido a la reducción de la oferta de dinero y a la reducción de la demanda, de modo que a los bancos les resultó casi imposible vender las garantías y otras propiedades para obtener fondos para satisfacer la creciente demanda de dinero.
En ese momento, en abril de 1931, Alemania anunció una unión aduanera con Austria. Francia protestó por la ilegalidad de dicha unión en virtud del Tratado de Saint-Germain, por el que Austria se había comprometido a mantener su independencia de Alemania. La disputa se remitió al Tribunal Mundial, pero mientras tanto los franceses, para desalentar tales intentos de unión, retiraron los fondos franceses tanto de Austria como de Alemania. Ambos países eran vulnerables. El 8 de mayo de 1931, el mayor banco austriaco, el Credit-Anstalt (una institución de Rothschild), con amplios intereses, casi el control, en el 70% de la industria de Austria, anunció que había perdido 140 millones de chelines (unos 20 millones de dólares). La verdadera pérdida era de más de mil millones de chelines, y el banco era realmente insolvente desde hacía años. Los Rothschild y el gobierno austriaco dieron al Credit-Anstalt 160 millones para cubrir las pérdidas, pero la confianza del público había quedado destruida. Comenzó una carrera en el banco. Para hacer frente a esta corrida, los bancos austriacos recurrieron a todos los fondos que tenían en los bancos alemanes. Los bancos alemanes comenzaron a colapsar. Estos últimos comenzaron a solicitar todos sus fondos en Londres. Los bancos londinenses empezaron a caer, y el oro fluyó hacia el exterior. El 21 de setiembre Inglaterra se vio obligada a abandonar el patrón oro. Durante esta crisis el Reichsbank perdió 200 millones de marcos de su reserva de oro y divisas en la primera semana de junio y unos 1.000 millones en la segunda semana de junio. El tipo de descuento se elevó paso a paso hasta el 15 por ciento sin detener la pérdida de reservas pero destruyendo las actividades del sistema industrial alemán casi por completo.
Alemania suplicó un alivio en sus pagos de reparaciones, pero sus acreedores se mostraron reacios a actuar a menos que obtuvieran un alivio similar en sus pagos de deuda de guerra a Estados Unidos. Los Estados Unidos tenían una comprensible reticencia a convertirse en el final de una cadena de repudio, e insistieron en que no había conexión entre las deudas de guerra y las reparaciones (lo cual era cierto) y que los países europeos deberían poder pagar las deudas de guerra si podían encontrar dinero para armamento (lo cual no era cierto). Cuando el Secretario del Tesoro Mellon, que se encontraba en Europa, informó al presidente Hoover de que, a menos que se aliviara inmediatamente a Alemania en sus obligaciones públicas, todo el sistema financiero del país se derrumbaría con grandes pérdidas para los titulares de créditos privados contra Alemania, el presidente sugirió una moratoria de las deudas intergubernamentales durante un año. Específicamente, Estados Unidos ofreció posponer todos los pagos que se le debían durante el año siguiente al 1 de julio de 1931, si sus deudores extendían el mismo privilegio a sus deudores.
La aceptación de este plan por parte de las numerosas naciones implicadas se retrasó hasta mediados de julio debido a los esfuerzos de Francia por proteger los pagos de las reparaciones comercializadas y por conseguir concesiones políticas a cambio de aceptar la moratoria. Se buscaba una renuncia a la unión aduanera austro-alemana, la suspensión de la construcción del segundo acorazado de bolsillo, la aceptación por parte de Alemania de sus fronteras orientales y la restricción del entrenamiento de organizaciones militares “privadas” en Alemania. Estas exigencias fueron rechazadas por Estados Unidos, Gran Bretaña y Alemania, pero durante el retraso la crisis alemana se agudizó. El Reichsbank tuvo su peor racha el 7 de julio; al día siguiente la Compañía de Lana de Alemania del Norte quebró con una pérdida de 200 millones de marcos; esto hizo caer al Banco Schroder (con una pérdida de 24 millones de marcos para la ciudad de Bremen donde estaba su oficina) y al Banco Darmstadter (uno de los “Cuatro Grandes Bancos” de Alemania) que perdió 20 millones en la Compañía de Lana. Salvo un crédito de 400 millones de marcos del Banco de Pagos Internacionales y un “acuerdo de statu quo” para renovar todas las deudas a corto plazo a su vencimiento, Alemania obtuvo poca ayuda. Varios comités de banqueros internacionales debatieron el problema, pero la crisis se agravó y se extendió a Londres.
En noviembre de 1931, todas las potencias europeas, excepto Francia y sus partidarios, estaban decididas a poner fin a las reparaciones. En la Conferencia de Lausana de junio de 1932, las reparaciones alemanas se redujeron a un total de sólo 3.000 millones de marcos, pero el acuerdo nunca se ratificó debido a la negativa del Congreso de Estados Unidos a reducir las deudas de guerra de forma igualmente drástica. Técnicamente, esto significaba que el Plan Young seguía en vigor, pero no se hizo ningún esfuerzo real para restaurarlo y, en 1933, Hitler repudió todas las reparaciones. En esa fecha, las reparaciones, que habían envenenado las relaciones internacionales durante tantos años, estaban siendo engullidas por otros problemas más terribles.
Antes de pasar a los antecedentes de estos otros problemas, debemos decir unas palabras sobre la cuestión de cuánto se pagó en reparaciones o si se llegó a pagar alguna. La cuestión surgió a raíz de una disputa sobre el valor de las reparaciones pagadas antes del Plan Dawes de 1924. De 1924 a 1931 los alemanes pagaron unos 10.500 millones de marcos. Para el periodo anterior a 1924, la estimación alemana de las reparaciones pagadas es de 56.577 millones de marcos, mientras que la estimación aliada es de 10.426 millones. Dado que la estimación alemana abarca todo lo que se podría poner, incluido el valor de los buques de guerra que ellos mismos hundieron en 1918, no se puede aceptar; una estimación justa sería de unos 30.000 millones de marcos para el periodo anterior a 1924 o de unos 40.000 millones de marcos para las reparaciones en su conjunto.
A veces se argumenta que los alemanes no pagaron realmente nada por las reparaciones, ya que pidieron préstamos en el extranjero por la misma cantidad que pagaron por las reparaciones y que estos préstamos nunca se pagaron. Esto no es del todo cierto, ya que el total de los préstamos en el extranjero fue inferior a 19.000 millones de marcos, mientras que la propia estimación de los Aliados sobre el total de las reparaciones pagadas fue de más de 21.000 millones de marcos. Sin embargo, es bastante cierto que después de 1924 Alemania pidió prestado más de lo que pagó en concepto de reparaciones, por lo que los pagos reales de estas obligaciones se hicieron todos antes de 1924. Además, los préstamos extranjeros que Alemania tomó prestados nunca habrían podido realizarse de no ser por la existencia del sistema de reparaciones. Dado que estos préstamos reforzaron en gran medida a Alemania al reconstruir su planta industrial, la carga de las reparaciones en su conjunto sobre el sistema económico alemán fue muy leve.