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Hace algunas semanas se ventiló en juzgados el conflicto entre el ciudadano Matías Del Pino y el Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay, encabezado por el Ministro Francisco Bustillo. El primero solicitaba información sobre cuáles eran ciertas “propuestas concretas” que Uruguay -o Uruguay en nombre del Mercosur- estaba haciendo ante la OMS, en el marco de la discusión por parte de ésta de dos instrumentos jurídicos globales, que de aprobarse resultarían vinculantes para el Uruguay. Es decir, de aprobarse -y ser refrendados por el país- estos dos instrumentos jurídicos instalarán a un poder global no electo (la OMS) como legislador y deteminante de las políticas de salud, derecho a la intimidad de sus ciudadanos, vigilancia de la población alegando razones médicas, censura de la información y combate a la libertad de expresión consagrada en la Constitución, y gasto público en salud, de la República Oriental del Uruguay -y de los demás países miembro de OMS, por cierto.
El MRE mantuvo una insólita actitud de cierre completo ante este pedido de información. No solo se negó a revelar a la ciudadanía cuál es su política respecto de este asunto, sino que litigó para mantener esa cerrazón
Por Dr. Cipriano Curuchet
Con fecha 2 de Marzo del corriente año 2023, el ciudadano Matías Del Pino compareció ante el Ministerio de Relaciones Exteriores formulando solicitud de información pública efectuada al amparo de lo dispuesto por la Ley No 18.381 de 17 de octubre de 2008. Mediante dicha solicitud se requirió la siguiente información: “En el marco de la LXI Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, del pasado 7 de diciembre de 2022, el Ministerio emite comunicado (número 155/2022) donde refiere, inter alia, al proceso de discusiones en el Órgano de Negociación Intergubernamental de la Organización Mundial de la Salud para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional. Sobre lo cual solicito acceso: 1) Detalle del “trabajo con relación al posicionamiento del bloque”. Adjuntando la documentación que acompaña esta labor. 2) A las “propuestas concretas” que se refieren en el citado comunicado han sido presentadas en estos procesos de deliberación internacional. Adjuntando la documentación que acompaña estas “propuestas concretas” y aclarando si las mismas son proposiciones multilaterales del Mercosur, unilaterales por sus estados integrantes o bilaterales por combinaciones entre ellos”.
Frente a la mencionada solicitud, el Ministerio de Relaciones Exteriores con fecha 29/3/2023, dictó Resolución mediante la cual “declara de carácter reservado por el plazo máximo legal de 15 años, toda documentación e información referente a las negociaciones vinculadas al proceso de discusiones en el Órgano de Negociación Intergubernamental de la Organización Mundial de la Salud para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional”.
Surge de los “Considerandos” de la Resolución impugnada, que la Administración funda la declaración del “carácter reservado” de la información peticionada en lo dispuesto por los artículos 8 y 9 de la Ley 18.381 de 17/10/2008, los cuales entiende habilitan a calificar cierta información de reservada, excepcionalmente al momento de recibida la solicitud, conforme a la redacción dada por el artículo 1 de la Ley 19.178 de 27/12/2013, pudiendo ser en tal carácter aquella cuya difusión pueda “menoscabar la conducción de las negociaciones o bien de las relaciones internacionales” (artículo 9 Literal B). Concluye el Ministerio de Relaciones Exteriores que del análisis y ponderación realizada de la prueba de daño conforme al artículo 25 del Decreto Número 232/2010 del 2 de Agosto de 2010, se entiende que acceder a la solicitud de referencia y proceder a la divulgación en el ámbito del MERCOSUR del proceso de discusiones en el Órgano de Negociación Intergubernamental de la Organización Mundial de la Salud para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional podría afectar seriamente el relacionamiento entre los países del MERCOSUR así como con los demás países fuera del bloque, teniendo presente que el instrumento se encuentra en etapa de negociación y vincula aspectos políticos, económicos y comerciales
El acto administrativo por el cual que el Ministerio de Relaciones Exteriores declara la reserva en el caso concreto resulta contrario a Derecho, en tanto asistimos a una hipótesis de ejercicio ilegítimo de la potestad establecida en los artículos 8 y 9 de la Ley 18.381 de 17/10/2008 relativa a la posibilidad de declarar “reservada” cierta información luego de recibida la solicitud, la cual es de carácter absolutamente excepcional.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley Nro. 18.381 (sobre derecho al acceso a la información pública), “La clasificación de la información reservada deberá realizarse por el sujeto obligado en el momento en que esta se genere, obtenga o modifique, mediante resolución debidamente fundada y motivada, en la que se demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar que la divulgación de la misma genera un riesgo claro, probable y específico de daño al interés público protegido, de acuerdo con las excepciones referidas en el presente artículo.”.
El fundamento que esgrime el Ministerio de Relaciones Exteriores para retacear un derecho fundamental no obedece a parámetros objetivos, tal como lo establece el articulo 9 la Ley N° 18.381 que reclama al sujeto obligado que “demuestre la existencia de elementos objetivos que permitan determinar que la divulgación de la misma genera un riesgo claro, probable y especifico de daño al interés público protegido”.
Según establece el propio “Manual de Clasificación de Información” de la “Unidad de Acceso a la Información Pública”: “Se puede hacer exclusivamente si la información considerada entra en alguna de las hipótesis taxativas previstas por el artículo 9o de la ley, a través de elementos objetivos y verificables que permitan evaluar el eventual daño al interés público protegido que causaría su difusión. El “daño” producido por la divulgación de la información debe ser mayor al interés público que existe en la misma (…) “En todos los casos se debe realizar una prueba de daño,lo que significa que se deberá demostrar la existencia de elementos objetivos que permitan determinar la expectativa razonable de un daño al interés público protegido. Este juicio de valor (prueba del daño) lo debe realizar el jerarca, para de esa forma motivar y fundamentar legalmente el acto de clasificación,según está establecido en el artículo 25 del Decreto 232/2010”.
Por lo demás, la Organización Mundial de la Salud (OMS), organismo internacional en el que se desarrolla el proceso deliberativo para la adopción de un instrumento jurídico para la prevención de pandemias y el proceso de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional, ya ha divulgado documentación relativa al proceso de negociación dando cuenta de “propuestas concretas” y de los Estados que las proponen.
Nos referimos particularmente a documentos publicados en la web de la OMS: A) “Fortalecimiento de la preparación y respuesta de la OMS frente a emergencias sanitarias Propuesta de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005)” fechado el 12 de abril de 2022, y B) “Recopilación artículo por artículo de las propuestas de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005).
Por ende, cabe preguntarse: ¿cómo es posible que la máxima divulgación de esta información puede “repercutir perjudicialmente en la negociación” como sostiene el Ministerio de Relaciones Exteriores?.
En el mismo sentido, cabe señalar que resulta ilegítima la mera invocación de resoluciones previas y genéricas para denegar información publica , prácticas contrarias a los estándares de protección del derecho a acceder a información en poder del Estado.
Frente a la denegatoria del Ministerio de Relaciones Exteriores en brindar la información solicitada, el ciudadano Matías del Pino con fecha 28 de Abril del corriente promovió demanda de acceso a la información pública ante el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de Primer Turno (autos caratulados: “Del Pino, Matías – Solicitud de Información”, Ficha 2-33203/2023), habiéndose llevado a cabo la audiencia judicial con fecha 4 de Mayo a las 15 y 30 hs.
A su vez, el Sr Matías del Pino ya había presentado oportunamente y dentro del plazo de diez días corridos, los correspondientes recursos de revocación ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y jerárquico “para ante” el Poder Ejecutivo, contra la Resolución dictada, solicitando se disponga la revocación del acto recurrido.
En audiencia judicial, y a solicitud de la parte actora, se solicitó se practique intimación al Ministerio de Relaciones Exteriores a entregar la siguiente información
A) La totalidad de los antecedentes administrativos – R.M Número 106/2023, solicitud de acceso a la información pública formulada por el Sr Matías del Pino, con fecha 2 de Marzo de 2023, así como el expediente relativo a los recursos administrativos presentados.
B) La totalidad de la documentación que haya sido entregada por la Organización Mundial de la Salud en el marco del proceso de discusiones en el Órgano de Negociación Intergubernamental de la OMS para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional.
C) La versión que obrare en su poder de los documentos publicados en la web de la OMS: A) “Fortalecimiento de la preparación y respuesta de la OMS frente a emergencias sanitarias
Propuesta de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005)” fechado el 12 de abril de 2022 (EN: https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75_18- ; y B) “Recopilación artículo por artículo de las propuestas de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005) (EN:https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr1 WGIHR_Compilation-sp.pdf).
La Administración mantuvo durante toda la comparecencia y a pesar de las tratativas e intentos de conciliación realizados incluso por la Sra Magistrado a cargo de la audiencia (la Sra Juez Suplente, Dra Ana María Guzman), una actitud de cerrada negativa a brindar cualquier tipo de información relativa al proceso de discusiones en la OMS sobre cualquiera de los instrumentos internacionales mencionados. Incluso la letrado patrocinante del Ministerio de Relaciones Exteriores argumentó insólitamente que el propio expediente que contiene los antecedentes administrativos relativos al trámite de la solicitud de acceso a la información pública por parte del ciudadano Matías Del Pino también tiene carácter “reservado”, dado que en ese cuerpo documental se encuentran incorporados recaudos que refieren al mentado proceso de negociaciones.
Finalmente, la Sra Juez intimó al Ministerio a que, en un plazo de tres días agregue la version que obrare en su poder de los documentos que la Organización Mundial de Salud ya ha hecho públicos (respecto de los cuales no puede invocarse reserva alguna), tanto del documento titulado “Fortalecimiento de la preparación y respuesta de la OMS frente a emergencias sanitarias Propuesta de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005), como el denominado “Recopilación artículo por artículo de las propuestas de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005).
El propio Ministerio de Relaciones Exteriores alega no saber lo que está negociando
Los testigos propuestos por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores reiteraron en base a generalidades y afirmaciones apriorísticas, los fundamentos ya expuestos por parte de la demandada para negar la información.
En primer termino declaró el Dr Enrique Juan Delgado, de profesión Abogado, funcionario de servicio exterior diplomático, Director General de asuntos de integración y MERCOSUR, quien expresó no estar al tanto de las negociaciones que se están llevando a cabo relativas a los instrumentos sanitarios internacionales ya mencionados. Incluso señaló (en forma contradictoria con lo que el propio Ministerio de Relaciones Exteriores indicó mediante Comunicado Número 155/2022 de fecha 7 de Diciembre de 2022) que “creía que no existían “propuestas concretas” sobre los mencionados instrumentos internacionales en el ámbito del Mercosur. Incluso señaló: “Es un tema que se trata en cancillería y que está siendo considerado en un grupo específico del MERCOSUR. Sobre la posibilidad de que existan propuestas no estoy en condiciones contestar ni afirmativo ni negativo porque entraría en una reserva dentro del bloque, no podría decir qué propuestas están siendo analizadas porque Uruguay no es quien puede divulgar; es una decisión del MERCOSUR; Uruguay no es propietario del tema. Preferiría no declarar si hay propuestas o no”.
Por su parte, también declaró la funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores Licenciada Laura Silva, Sub Directora de la Dirección de Asuntos Multilaterales, quien interrogada respecto de la declaración de “reserva” que motivó el accionamiento judicial, contestó que “se trata de una práctica habitual si se piensa en la reserva como una administración o la gradualidad de la información con la quese negocia”, sin perjuicio de lo cual admite no en todos los casos de negociaciones internacionales se declara la reserva de toda la información y documentación relativa al proceso, sino que “se hace una evaluación caso a caso dependiendo del objeto que se esté negociando, a qué temáticas esté vinculado, y al posicionamiento de las distintas delegaciones. También; se tiene en cuenta cómo impacta la negociación sobre otros procesos en curso, normativa internacional vigente, el relacionamiento de Uruguay con otros bloques o países”.
Interrogada nuevamente la testigo no brinda detalles respecto de cuales fueron las particularidades en el caso concreto sometido a litigio para que el Ministerio de Relaciones Exteriores declare la reserva, más allá de remitirse a las generalidades señaladas por la propia demandada en su escrito proposicional y en audiencia. Interrogada específicamente con relación a los instrumentos sanitarios internacionales que se encuentran en etapa de negociaciones, señaló: “Del Tratado de pandemias no estoy al tanto de propuestas de enmiendas a los textos, y del Reglamento Sanitario Internacional, documento del 2005 existen distintas propuestas de enmiendas presentadas por varias partes, entre ellas el MERCOSUR” . Asimismo, la testigo reconoce que la Organización Mundial de la Salud “Entregó borradores que compilan sugerencias de los Estados acerca del contenido que un eventual Tratado de Pandemias debería tener”.
Con relación al “alcance de la reserva” declarada por la Administración y en forma contradictoria con la Resolución del propio Ministerio de Relaciones Exteriores, la testigo Licenciada Laura Silva expresa: “Estoy al tanto del Tratado vinculante de pandemias, el tema de Reglamento Sanitario Internacional es otro proceso. Entiendo que distinto al objeto de la solicitud inicial de información pública. No sé sí la recopilación está en la web. Estoy al tanto del proceso de enmendar el Reglamento Sanitario Internacional de 2005”. Consultada respecto de si el documento denominado “Recopilación artículo por artículo de las propuestas de enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (2005)” también es reservado, la testigo contesta: “No estoy en conocimiento, entiendo que la reserva aplica al Tratado vinculante de pandemias”.
Agotada la etapa de instrucción, y una vez producidos los alegatos de las partes, el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de Primer Turno, por Sentencia Número 41/2023 de fecha 23 de Mayo de 2023, consideró legítima la declaración de reserva de la información solicitada por el accionante efectuada por Resolución Ministerial No 106/2023 de 29 de Marzo de 2023. A entender del Poder Judicial, “acceder a la información requerida por el promotor tiene aptitud para menoscabar la conducción de las negociaciones en curso o bien de las relaciones internacionales, porque implica divulgar las posiciones que otros Estados partes del Mercosur han sostenido en el seno de la LXI Cumbre de Presidentes del Mercado Común”.
Así, se ha convalidado por el organismo jurisdiccional la “reserva” decretada por el Estado de toda la documentación e información a referente a las negociaciones vinculadas al proceso de discusiones en el Órgano de Negociación Intergubernamental de la Organización Mundial de la Salud para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional.
Reiteramos que a nuestro entender, en el caso concreto, la Administración no había fundado debidamente en el caso concreto cuales son los “elementos objetivos” que permitan determinar que la divulgación de la información pueda generar un “riesgo claro, probable y específico” de “daño al interés público protegido”.
Vale decir: el organismo público no acreditó la denominada “prueba del daño” alegando (y acreditando) la existencia de elementos objetivos en mérito a los cuales determinar que la divulgación de la información realmente genere un riesgo claro, probable y específico de DAÑO al interés público protegido.
La Administración debió realizar una adecuada ponderación y balance del eventual daño que la divulgación de la información peticionada podría generar al “interés público protegido” (no acreditado) en comparación con el menoscabo cierto, concreto, del derecho a la información de que es titular el ciudadano.
La opacidad de la Administración en este caso parece inentendible, especialmente si se considera el bien jurídico tutelado que sería objeto de las negociaciones que se están llevando adelante en el marco “de la Organización Mundial de la Salud para redactar y negociar un convenio, acuerdo u otro instrumento internacional de la OMS sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias, así como en el proceso de enmienda al Reglamento Sanitario Internacional”, que no es sino la salud pública. La pregunta inevitable es, ¿por qué un tratado o convenio internacional destinado a preservar la salud pública debe ser negociado en secreto? ¿Qué daño puede causar que los máximos interesados, las personas comunes y corrientes, nos enteremos de las tratativas de ese acuerdo?.
La temática sanitaria es definitoria de la existencia humana. La negociación intergubernamental para la reforma de los instrumentos jurídicos internacionales en materia sanitaria refieren a temáticas extremadamente sensibles y relevantes para la salud en donde la “cultura del secreto” de Estado no puede tener cabida, siendo los órganos que ejercen función jurisdiccional los encargados de hacer efectivo el control de los actos administrativos ilegítimos, como el que ha declarado la reserva de la información en el caso concreto, poniendo así un límite a la discrecionalidad en el accionar del Estado