La kafkiana perspectiva de las auditorías en Uruguay

Al entrar en el detalle fino de lo que significa realizar una auditoría general del Estado, aportaremos elementos que determinan que la tarea enfrenta dificultades prácticas de grandes dimensiones, que hacen muy improbable su realización cabal, con el contenido y objetivos que pretende el Gobierno. Finalmente, daremos opinión sobre el núcleo del problema que el gobierno electo tiene para despejar y comenzar a resolver. 

Los anuncios del gobierno respecto de su realización 

El 9/4/2019, la fórmula Lacalle, anunciaba la promoción de auditorías de gestión, de las unidades administrativas del Estado. Él mismo expresaba, en especial, que habría auditorias externas en el Ministerio del Interior.   

El 29/11/2019, Lacalle, manifiesta la necesidad de lograr la mejor información, de forma de facilitar la transición. Y anuncia la realización de auditorías, al mismo momento en que altos funcionarios salientes, y otros ingresantes, se reúnen e intercambian información. Del intercambio seguramente hubo resultados de alguna utilidad. Hay datos que recuerdan, su duración, corta y por tanto limitada, y cuyo valor los receptores, habrán juzgado en su día, formando al respecto, debida opinión. Pero eso no fue auditoría, ni externa ni interna, ni revisión contable, limitada o no. Fueron visitas de cortesía. 

Mientras, en La Diaria, se recoge la opinión de Enrique Rubio, quien señala, que las auditorías no son otra cosa que “cortinas de humo” para ocultar la ley de urgente consideración. Error: no hay aún auditorías generales en proceso, y la ley de urgente consideración, pese a Rubio, goza de buena salud y proceso en trámite. No se alcanza, por otra parte, a entender la relación entre Auditorías y LUC. 

Puede inferirse de estas declaraciones, y de las que siguieron de miembros de la oposición, (Pablo Ferreri entre otros) que no habría mayor inquietud por las auditorías. Ahora, que el Frente ha transitado, 30 años por la Intendencia de Montevideo y 15 en el ejercicio del Gobierno Nacional, ha adquirido conocimientos prácticos (y los vicios inherentes de expedientes y procedimiento), de los secretos, vericuetos, y trampas que se alojan en los sótanos del Estado, lo que los hace plenamente conscientes de las dificultades de formalizar auditorías. Saben manejar el poder, y entienden del arte de simular, vestir o sacralizar hechos. O sea deformarlos, de cara a mitigar o negar la información.  

El concepto de auditoría, su origen y su actualidad

La voz auditoría es de origen latino. Viene del verbo audire, o sea “oír”, en el sentido de “examinar”. Oyendo a testigos o partes, un juez resolvía sobre la verdad o la falsedad de una situación. Desde que el hombre produce, vende, comercia, conquista o domina otros territorios, audita; es decir, controla que sus subordinados, o sus proveedores o contratantes, hagan las cosas como han sido pactadas u ordenadas, para desterrar el fraude y el robo en los negocios, cuidar la hacienda, castigar las desviaciones, y cobrar los impuestos. Pensemos, por ejemplo, en la familia Doria, armadores italianos, que utilizaban miles de barcos (14,000 aproximadamente) para el comercio mundial, surcando los mares, en los siglos XV y XVI, (cuando el presupuesto de Florencia era mayor al de Inglaterra), en trayectos comerciales, de compra y venta, que duraban, 3 años dando vuelta al mundo, vendiendo y comprando, librando cartas de crédito, cuidando los inventarios, llevando a rienda corta a los empleados en alta mar, al oriente y occidente. Obviamente, los Doria hacían auditorías de todo ello, controlando los negocios, aunque no se manifestara de forma expresa, o usando el mencionado término.

La complejidad creciente de la contabilidad, hermana mayor de la auditoría y fuente primera de la referida especialidad, llevó a que se crearan consejos profesionales que trabajaban en esa área. En Londres en 1310, en Venecia en 1537, y en muchas otras jurisdicciones, a partir del siglo XV, bajo la denominación común de Tribunal Mayor de Auditores. En esas etapas primarias, la relevancia se vinculaba con la contabilidad, las cuentas y los balances. Y en menor escala, pero no de menor importancia, con el fraude, el que siempre está girando alrededor de la auditoría, alentando expectativas, y resultados, que expliquen dudas que no tenían respuestas claras, o que permita el castigo de quienes se entienden culpables. 

La Revolución Industrial fue un hito de desarrollo significativo en la materia. Y fue en Inglaterra, donde se comprueba su desarrollo y vigencia. Igualmente lo hace entonces, aunque bajo formas de carácter  eminentemente práctico, los EEUU. La Auditoría se va perfilando como una disciplina independiente, y adquiere mayor importancia internacional alrededor de 1840. Andando el tiempo, las circunstancias la van acercando a otras ramas del conocimiento, y determinando otras formas de cercanía analítica, con el objeto auditable. Hay auditorías para la empresa que lo pide por su propia seguridad, y autoridades que exigen la auditoría para validar procesos y regular actividades. Hay auditorías que se hacen para sobrellevar exigencias bancarias, y entre partes, para asegurar la regularidad de los negocios. Se perfila de esa manera, el instrumento de la auditoría con un objeto claro, que es verificar la contabilidad, los balances y los estados de resultados, así como la regularidad de los procesos de la administración, la debida información financiera, y el cumplimiento de las obligaciones fiscales y previsionales. 

La auditoría desde la perspectiva moderna

La auditoría pretende validación, regularidad, y verdad en las transacciones. Como nada es perfecto, la opinión técnica, se matiza con la afirmación de que la auditoría sólo aspira a reflejar, de manera razonable, los elementos que se ponen a su disposición. Ningún auditor afirma de manera contundente y definitiva; afirma que, a partir de la información que recibe, puede informar si ésta refleja razonablemente la realidad. La que, a su vez, se limita a lo que ha recibido, de información, del auditado. 

En segundo lugar, la auditoría externa, que ha evolucionado hacia otras esferas del conocimiento, es valor entendido que debe realizarse por personas o empresas que tengan total independencia de las partes eventuales en pugna o discusión. Y no necesariamente en la auditoria interna, cuyo objeto es que la propia sociedad haga un seguimiento administrativo, operativo, e incluso financiero y contable, desde la perspectiva y en interés de la propia empresa y de sus accionistas. La independencia del auditor debe ser entendida como autonomía técnica plena. 

Los cambios empresariales, las fusiones de empresas, las compras de empresas, la creciente regulación pública, nacional e internacional, la normativa del BCU relativa a movimientos regulados por la Ley de Inclusión Financiera, la incidencia de las exigencias de institutos internacionales, que determinan si vivimos en zonas negras, grises o blancas (OCDE), los tratados de intercambio de información entre países, tan en boga, la importancia de la lucha contra el tráfico de narcoticos, y las estafas fiscales a todo nivel, han llevado a sofisticar, de manera relevante, los mecanismos de aplicación de distintos tipos de auditoría. Hoy es corriente la auditoría jurídica, la informática, la de la web, la medioambiental, la de marcas, la de procesos, las forenses, las de inventarios y otras de análoga naturaleza. Todas ellas buscan preservar otros valores, superando la información numérica, que normalmente derivan de la contabilidad y las finanzas, e ingresando en aspectos sustanciales de la operativa. Uno puede hacer la auditoría formal de una compra de una Maserati 1960, y verificar que ésta fue bien hecha, porque se llamó a precios, porque el llamado fue abierto, y el precio contratado es el mejor, etc., pero no emitir opinión respecto de la necesidad de adquirirlo, ni respecto de su utilidad. Y puede analizar Estados de Resultados, sin entrar a considerar aspectos jurídicos que hacen a la esencia del negocio. De allí el avance hacia otros rubros y la intención de ampliar la visión del análisis. 

¿Quién audita? Los órganos estatales vinculados, y las empresas externas autorizadas a auditar

La Constitución Nacional atribuye competencias, en el caso, al Tribunal de Cuentas. El mismo actúa con autonomía funcional (art. 210), siendo su función (art. 211) intervenir preventivamente los gastos y pagos dispuestos por los diferentes ordenatarios del Estado, los que pueden ser eventualmente observados. A su vez, estos pueden ser ratificados por el ordenante, y terminar todo el procedimiento en la decisión de la Asamblea General, en procesos temporalmente difíciles de prever. El citado Tribunal informa sobre el presupuesto, las Rendiciones de Cuentas, presenta la memoria anual a la Asamblea General, denuncia irregularidades en el manejo de los fondos públicos, y tiene la superintendencia técnica sobre las oficinas de contabilidad de todos los organismos públicos.

En su organigrama cuenta con un sector denominado Auditoría Interna, y una unidad administrativa que se denomina División Auditoría, integrada por 7 Departamentos. Pueden verse en internet las memorias de la División desde 2011 a 2018. Las mismas reflejan actividades puntuales, requisitoria de asesoría puntuales, e informes de rutina sobre su especialidad, los que en rigor no acreditan aspectos sustantivos en cuanto hace al gasto público y su debido control. Ni registra una mirada general, ni una visión de la actividad de auditar al Estado. Es en general una exigencia constitucional, que se ejerce morosamente. 

En otro orden, también funciona la Auditoría Interna de la Nación, la que depende del Ministerio de Economía. Sin perjuicio de su competencia en la vigilancia y contralor del sistema privado de las sociedades anónimas, cooperativas, beneficiarios finales, y comisión de normas contables, cumple asimismo tareas en el sector público. Allí su función es articular el sistema de control interno de los actos y prestaciones del Estado, y de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, a que refiere el art. 220 de la Constitución Nacional. 

La mencionada Auditoría Interna realiza auditorías selectivas, supervisa las auditorías instaladas, y controla, o debe controlar, los actos de las personas públicas no estatales. Formaliza un informe anual —el último publicado es el del año 2019. No se registran de su parte políticas expresas, ni objetivos institucionales que tengan difusión.  

De lo expuesto, surge que en el sector público nacional existen dos institutos de diferente competencia funcional, pero cercanos por sus objetos respectivos, cuya misión se vincula en forma estrecha con las tareas de auditoría. En cualquier caso no se advierte, o no se difunde de manera explícita, la utilidad o los beneficios reales del esfuerzo institucional referido. Que consume significativos costos de personal y otros recursos. Se podría decir, en términos generales, que su actuar no tiene protagonismo relevante en la atención de los problemas del gasto, de su importancia, y de sus análisis de veracidad.  

Debe destacarse, además, que el Banco Central del Uruguay ha dictado normas específicas, aprobando las instrucciones para elaborar los informes de auditoría, en especial en aquellas en las cuales tiene competencias propias. Además de lo señalado, se encuentra reglamentada y sujeta al contralor del BCU la autorización para llevar a cabo, en Uruguay, auditorías externas, cuando se trata de organismos sujetos a su control. Existe un registro oficial, que lleva el BCU, en el cual se inscriben las auditorías para cumplir dicho servicio, en caso de que se trate de una auditoría externa. En el mismo, y junto a las denominadas four big brother (Deloitte, KPMG, E y Y, PWC) y a BDO, empresa principal del ramo en Europa, están habilitadas otras 26 empresas locales de auditoría, o filiales de otras auditorías internacionales. Algunas de importancia señalada, como CPA y Gran Thornton, asociadas a los estudios jurídicos de Ferrere y Guyer-Regules respectivamente.

De todo lo expuesto se debería concluir en que, de existir una política firme  al respecto, el Gobierno debería atribuir el trabajo anunciado, a los institutos públicos existentes, es decir, al Tribunal de Cuentas y a la Auditoría Interna de la Nación. Y que en caso de requerir auditoría externa, validándose así la actuación de empresas privadas en la especialidad, éstas deberían ser en forma exclusiva, las efectivamente identificadas en el Registro del Banco Central del Uruguay. Todo lo cual no significa que no existan otros procesos y sistemas para realizar tareas de control, para generar el debido conocimiento de la realidad estatal. 

Qué cosas pueden motivar auditorías

La auditoría requiere que la información tenga calidad y sustancia, que la misma no sea difusa, y que los objetivos tengan la debida especificidad. De otra manera, suele suceder que esta se diluye en su actuación.

La actitud pública actual revela la intencionalidad manifiesta de servir a la verdad, y de buscar los elementos útiles a una debida reforma. Hacerlo bien, sea mucha o poca la actividad, contribuye a mejorar la sanidad moral del país. Hacerlo mal, hacerlo a medias, perder rigor, o hacerlo con perdones y olvidos, no contribuye a crear y mantener la credibilidad. Pero, además, hacer auditorías universales y comprensivas de la totalidad del Estado, desde el análisis de los expedientes archivados en una dependencia en Bella Unión de la IM de Artigas, hasta verificar los comprobantes de pago, de los artistas que usan el Antel Arena, es decir, cuando se lleva el objeto al infinito, es certeza de que se va a malograr su objeto.  

¿Alcanza la estructura pública para realizar una auditoría integral del Estado?

El objetivo de auditar, de estar a las informaciones publicadas, abarca a todo el Estado. O sea: 

1) Al Estado persona jurídica mayor, que incluye la  Presidencia, sus organismos de asesoría, científicos y de promoción, y los Ministerios.  

2) A los otros poderes del Estado, o sea el Poder Legislativo y el Poder Judicial, cuidando de preservar, aquella información, que por su naturaleza es reservada, afecta intereses nacionales, o lesiona o puede lesionar a los sujetos de Derecho. Referencias válidas para cualquier auditoría e instituto.  

3) Al dominio industrial y comercial del Estado. En primer lugar a todos los Entes Autónomos, tales como UTE, ANCAP, BROU, BCU, BPS, BSE y BHU. 4) Servicios Descentralizados: AFE, OSE, ANC, ANV, ANTEL y ANP.  

5) A los servicios de la enseñanza, o sea la Universidad de la República, ANEP, y UTEC. 

6) A otros institutos que no persiguen objetivos industriales o comerciales, como INC, INAU, ASSE, INUMET y el servicio de Radio y TV. 

7) los Gobiernos y administración de los 19 Departamentos de la República, y la estructura de niveles de gobierno locales. 

8) A todas las sociedades de Derecho Privado, creadas, que funcionan para tareas específicas, en el ámbito del Derecho Privado, pero cumpliendo funciones públicas. Existen en Ancap 18 sociedades satélites. En Antel 4, y en UTE 9.  Al menos hace 4 años. Por su importancia destacamos a Ducsa, Gas del Sur, Gas Sayago, Alur, Gasur, ITC, entre otras. Pero son 31 sociedades, cuyos objetos abarcan aspectos sustantivos del trabajo del Estado. Todo al año 2015, según estudio de la Academia de Economía, (Pharos), sobre Empresas Públicas, de I Munyo y P Regent. Hay otros casos de fideicomisos y empresas privadas. Y hay también otros organismos de control, y existen Embajadas repartidas por el mundo. Sobre lo que no abundaremos. 

9) A las personas públicas no estatales, las que tienen competencia en diversas materias. Resultan de creación legal y destacan: Caja de Jubilaciones Bancarias, Latu, Mevir, Cocap, Inac, CND, INAVI, INIA, Fondo Nacional de Recursos, IPA, IMPO, INASE, Caja Profesional, Cudim, COPAB, AND, CEIBAL. Son en total alrededor de 40 instituciones. Algunas de la importancia de los institutos jubilatorios, y la CND, entre otros.  

10) A todos los órganos independientes que integran la Constitución de la República. Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, ursec, etc 

11) A cualquier otro ente que dispone, gasta y paga por el Estado. Por ejemplo las 500 ONG que toman decisiones, en ámbitos de la competencia que les ha atribuido el Mides. 

Si este gobierno pretende emprender auditorías, pues, deben existir menciones claras sobre cuales serían los institutos que interesan al objeto.  Se hace la salvedad de que los Entes Autónomos ya tienen una Auditoría Externa. Y es preciso referir sobre la importancia de las personas públicas no estatales, que no necesariamente ingresarán en el objeto, pero que tienen igualmente importancia vital en el manejo de las políticas de Estado. (La mayor parte de la información anterior tomada de A. de Economía op.cit., Anexo 3, Dr Carlos Delpiazzo). 

No sabemos, a ciencia cierta, cuántos profesionales especializados tiene el Tribunal de Cuentas y la Auditoría Interna. Ni cuál es el nivel de edad, dedicación, y conocimiento que tienen, y tampoco tenemos idea de su experiencia, para abarcar emprendimientos de volumen. Si bien es cierto que la ignorancia no sirve de excusa, podríamos arriesgar que el número de personal técnico capacitado no es suficiente para este emprendimiento. Que el Tribunal de Cuentas dedica, a nuestro juicio, tiempo principal de sus funcionarios a la tarea de la intervención preventiva en el gasto parece probable. Además, se sobrentiende que en la Auditoría pesa de manera significativa la actividad de contralor de la actividad privada, confiada a su gestión. A lo sumo, ambos podrían intervenir de manera muy parcial, y sin la seguridad de que la labor sea la adecuada a los fines de la política señalada.

Tampoco sabemos con exactitud cuántos empleados profesionales especializados existen en las auditorías privadas. Las autorizadas y registradas son treinta, de las cuales habrá siete, quizá ocho, que califiquemos de grandes, en términos pais. En éstas, o sea las más grandes, revistarían un total, según datos recibidos, de alrededor de 600 técnicos y profesionales dedicados a la tarea de Auditoría. Y en las restantes 23 habrá en funciones alrededor de 100 a 150 personas más. Se entiende personal profesional del área, fijo. Pues las Auditorías, en momentos de zafra, o para determinados trabajos, contratan personal complementario. O sea que, con viento de cola, habrá alrededor de 750 profesionales, todos los cuales trabajan en la actualidad para sus clientes estables y corrientes. Es decir, estos recursos humanos calificados, difícilmente dejarán su trabajo para auditar en el Estado, y en cualquier caso, no podrían duplicar su tiempo disponible de servicio. 

Las dificultades se acumulan. El personal de auditoría que actualmente trabaja en el país, especializado en temas económicos, de contabilidad y financieros (dejando de lado las auditorías especiales, que puede ser asumida por otros profesionales) lo hace, como hemos visto, en la actividad privada. Vale decir, ignora, aun en grandes líneas, cuál es la forma de trabajo y procesos de la contabilidad pública, sus formas de presupuestar, su forma de registrar, su metodología de trabajo, y el uso de documentación bien diversa. Por lo cual es razonable sostener, que deberían hacerse previamente cursos de capacitación, aun sumarios y elementales, para estar en condiciones de ilustrar sobre las formalidades a las cuales se enfrentarían. Es mala cosa enfrentar desafíos intelectuales serios sin conocer la materia en cuestión. 

Aún cuando se pudiera superar esa notable adversidad de manera rápida y eficiente, los auditores deberán enfrentar un nuevo desafío: el Presupuesto de los distintos entes públicos no sigue pautas unívocas y universales, es decir no es igual en cada dependencia, ni uniforme en su método, ni alcanza el mismo nivel de desarrollo, ni sigue idénticas reglas. Por lo cual es obvio que será preciso establecer patrones comunes de comportamiento en cuanto sea compatible y posible. En igual forma, se deberá considerar si todavía existe en funciones, en alguna área, el llamado presupuesto por programas (estrella de los años 70), o si en cambio hay quien haga otro presupuesto (base cero). O si, en general, los auditores se encontrarán con el presupuesto tradicional, conforme a los procesos fijados en la normativa nacional, con múltiples variables que distancian y colman de complejidad la tarea. Esas variables tienen relación, además, con las circunstancias del tamaño y tipo de institución a auditar, y su forma de contralor interno.

El presupuesto público, en general, tiene una metodología especial, que sigue siendo rudimentaria, y que no ha conocido avances significativos. Parte de las siguientes bases 1) hay un presupuesto quinquenal. 2) Hay rendiciones anuales. 3) En las mismas hay rubros presupuestales de gastos, atribuidos por unidades de la administración. E igualmente rubros de ingresos, cuando corresponde, 4) Existen sistemas que son difíciles de controlar y conciliar, por que constituyen casos de patología de la realidad contable y financiera, y que indican, por ejemplo, la forma casera de resolver la situación, cuando un rubro se agota, a través del refuerzo con otro rubro.

Eso significa que un rubro agotado, no es un rubro muerto. Puede resucitar.

Pero resucita en otro crédito. Bueno sería saber alguna vez, cuántos se mantienen, cuántos se refuerzan y porqué. Nunca nadie lo ha explicado bien   5). Que los contratos de obras, por ejemplo, a partir de un precio base se ajustan y amplían, por multiplicadores que establece el Presupuesto, que llevan muchas veces a que en una licitación de caminos vecinales se termine comprando luces publicas, u otros elementos. Es entonces, cosa de magia seguir el derrotero de la imputación del gasto, y la forma de atribuir el mismo en la Rendición. Y esta operación general que tiene su columna principal en el Presupuesto de la Administración Central, difiere en los otros órganos, según sea la Junta Departamental de Rocha, el Directorio de AFE, o las sociedades de economía privada, que seguramente actúan por procedimientos de esa actividad, o el Ministerio de Defensa, o un fideicomiso, como el que se había organizado para la venta de los activos de Pluna. 

En resumen, las contadurías, sean centrales o no, en un procedimiento administrativo, que es parcialmente vetusto según la institución, escrito en forma principal y formal, obviamente con exceso de requisitos de forma, y en muchos casos, eventualmente informatizado y escrito a la vez. Lo que detemina mecanismos de variada clase, pero que al final  registra pasos, que podemos calificar de esenciales, aún cuando no podemos discernir la importancia real entre lo escrito y lo que exhibe la web. Al respecto, dos precisiones: a) hay institutos públicos de larga data, muy vinculados carnalmente a lo escrito, e institutos novísimos, manejados por gente moderna, alejada y prescindente de lo escrito; b) si igualmente tenemos que apostar qué sucede en caso de duda, iríamos por la prevalencia de lo escrito.    

Dificultades prácticas de interés señalado. 

Hablando de una cierta normalidad, que no es excluyente de otra tipología de acción y registro (que podrán ser tantas como tantas son las instituciones), señalamos que el gasto se inicia por expediente en una unidad o dependencia determinada. Vale decir, tiene un punto de partida formal y escrito, que expresa una voluntad de hacer del mencionado sector, y que puede expresarla, siendo esta de diferente origen, objeto y calidad. Normalmente, el primer paso es dirigir los papeles a contaduría. Ella explica, y se expresa, sobre si el gasto programado tiene o no rubro disponible. Es decir si tiene crédito presupuestal. Si lo hay, en general lo imputa preventivamente, a la espera de la decisión jerárquica. Si no lo hay, deberá ocurrir al refuerzo del mismo, lo que genera o puede generar otra gestión, con nuevo número de expediente, que termina en la decisión normalmente de quien tiene la responsabilidad de la gestión en esa área concreta, generalmente en el vértice de la estructura (Ministerio, Intendente, Directorio de Ente Autónomo). En algún momento (confirmado el refuerzo eventual) y después de recibir el maltrato de muchas opiniones (si corresponde el trámite de la compra, opiniones jurídicas si se pretende certeza frente a alguna duda, y tantos más que se pronuncian sobre la conveniencia y mérito de cada asunto, cualquiera sea su calidad), el jerarca mayor o la autoridad delegada, cuando la constitución lo indica, aprueba y se dispone gasto y pago. Todo lo cual, va de suyo, lleva mucho tiempo, mucha tinta, mucho esfuerzo y mucho desperdicio de recursos. Digamos, de paso, que formalizada la imputación definitiva, y resuelta en forma, el expediente procesa el pago a través de Tesorería. De modo que cada expediente es un mundo cerrado, como un útero que protege al proceso. Sea de pagar una obra de 100 millones de dólares, como usar 200 fojas para determinar el sistema de uso y alquiler de caballitos en los parques de Montevideo. Por lo menos así se hacía por rutina. 

Salvo que por monto, tipo de compra, o característica de la decisión, requiera que el gasto deba ir al Poder Legislativo, o al poder Ejecutivo, o deba someterse a otra autorización superior. Trámites, todos los cuales, a pesar del uso de computadoras, terminan inevitablemente en un expediente que tiene vida y potencia propia, y que fija límites infranqueables a la responsabilidad. A los cuales, y digamos esto sin preconceptos, moldea un tipo humano, una costumbre ancestral, una tiranía de las formas. 

En ese contexto, si uno se imaginara la vida simultánea, de todos los trámites que a una determinada hora circulan por el espacio virtual y escrito del Estado, se encontraría con cientos de miles de operaciones administrativas, de la más diversa y variada naturaleza e importancia, congeladas en el tiempo y el espacio, con un solo y triste destino final: un archivo. Que suele ser, a la vez, el entierro del asunto, y la esperanza de su resurrección. Allí quedan, en la paz del descanso final, luego de largos trajines, pero vivos en alguna medida, para ilustrar a las generaciones futuras sobre las alternativas de lo que sucedía en la época actual. He tenido la oportunidad, hace ya muchos años, de trabajar para normalizar archivos en Intendencias Municipales. Y con razonable excitación, pude comprobar que aún entonces vivían, archivadas, las actuaciones de una riña de gallos de 1903 o una carrera de caballos clandestina de 1910. Allí estaban. A la noble espera de quien quisiera saber del caso. Por las dudas. 

Los especialistas no tienen en general idea aproximada de ese mundo de ficción, que desnaturaliza las funciones esenciales y los objetivos públicos de la sociedad, y que se aloja, en los sótanos del Estado, a resguardo de ojos intrusos y a merced de los funcionarios esenciales de cada unidad. 

Pero lo que es peor, a efectos de auditoría, es que para el caso de que quien audita pudiera tener información veraz contable, derivada de la imputación definitiva, si requiere informarse sobre la realidad, para opinar con certidumbre, no tiene otra alternativa que ir al expediente. Y el expediente puede estar en cualquier lado, físicamente hablando. Dicho esto sin perjuicio de todo lo se haya incorporado al sistema de internet. En todo caso la ubicación de los archivos, sus sistemas de apoyo, y su forma de funcionar, son un secreto trasmitido de funcionario a funcionario, de unidad en unidad.

En religión escrita, y en simultánea vivencia de lo escrito y de lo que se mueve en la web. Avance y retroceso en amable convivencia. Hoy en el Estado se ha fortalecido la costumbre de los emails, pero estos, cuando llega el momento de la verdad, no sobreviven a la superioridad de la tinta. 

De todo lo cual se puede advertir que, debido a las dificultades para conocer, operar, y realizar una gestión de auditoría en el Estado uruguayo, es claro que será muy difícil realizarla en forma completa. 

Finalmente, se ignora en rigor cuántas unidades de la administración estarían en condiciones de ser operativamente auditadas en correcta forma.

Con todo lo anterior, estamos ahora en condiciones de aventurar alguna opinión sobre esta situación de las auditorías hoy en el Uruguay. Qué está pasando, y qué es razonable pensar que puede pasar. 

Algunas reflexiones

Va de suyo que el Covid-19 fue y es un obstáculo manifiesto, que dilata, impide, o mitiga cualquier tarea de auditoría. Esto es así debido a una cuestión de foco, que concentra actividad y energía del Estado. 

Son claras, pese a las anteriores dificultades, las intenciones políticas de conocer fielmente la situación heredada en que se recibe un gobierno, en este caso de signo contrario. Es, también fácil de percibir, que aún no se han expresado de manera orgánica los objetivos globales. Aún cuando asumimos que se trabaja en el tema, y que seguramente tendrá un plan explícito. 

Nuestra percepción deriva de que, en cada ocasión útil, los responsables del poder mantienen viva la atención sobre la expectativa de que habrá auditorías, y que estas se aplicarán a la totalidad del sistema público. Lo que no es visible aún a nuestros ojos es el cómo, el cuándo y la forma, así como la extensión, las categorías a incluir, y los procedimientos y plazos a desarrollar. 

Si las auditorías llevan los tiempos de los expedientes, será un vano esfuerzo. Si las auditorías se imponen objetivos universales, seguramente no los alcancen. Y si, por razones de falta de disponibilidad de información y falta de capacidad de análisis de la misma, no son técnicamente las adecuadas, irán al fracaso. 

Para fracasar, mejor es volver a reflexionar sobre el objetivo trazado, a la luz de las circunstancias reales, que han dilatado el desarrollo de las mismas. Y para empezar, mejor saber por dónde se va y por dónde no se puede ir. 

Con la misma naturalidad y creatividad, con que el Gobierno acuñó la fórmula de la “exhortación” (adecuada y genuina norma de conducta,  sustentada en convicciones cívicas y morales del colectivo), deberá encontrar soluciones de igual creatividad, para dar piedra libre a las auditorías, y que sean realmente útiles a la sociedad. 

De lo señalado, y a riesgo de incurrir en error, podríamos afirmar que no existen recursos suficientes, en materia de personal, ni públicos ni privados, para acometer la hazaña de formalizar una auditoría externa, de estados financieros, de toda la administración pública uruguaya. Ni siquiera de parte de la misma. Ni siquiera de una parte pequeña. De lo cual entendemos que la tarea, salvo que se planifique con cuidado, y se dirija a objetivos muy específicos, no será posible. Igualmente, la primera sugerencia será conocer cuáles son los recursos humanos y materiales, de que dispone el Estado. Y verificar, técnicamente, el valor de los trabajos relacionados. 

Lo posible

No es fácil imaginar el armado de un esquema global que abarque  la universalidad de lo estatal y lo público. Menos aún con otros aspectos pretendidos, como podría ser una auditoría jurídica o del medio ambiente. Las carencias de personal especializado en el ámbito público y privado determinan su imposibilidad. O determinan un plazo demasiado largo e inútil para cumplirlo.  

El objetivo, por otra parte, no justifica el esfuerzo, desmedido en su objeto, en términos relativos. Hacerlo en forma llevaría años, recursos a capacitar, costos de alto nivel, y distracción a la acción del gobierno. Se distrae mucho personal, y se afecta el servicio. 

Por lo expuesto, sería de interés plantear algunas recomendaciones, que permitieran establecer normativas, parámetros de acción, y sistemas sustentables para ejecutar algunas tareas, calificando las mismas sin mayores pretensiones técnicas, buscando soluciones útiles, prácticas y aplicables. Una vez descartada la auditoría entendida como un análisis completo de la actividad de la empresa en cuestión de Balances y Estados de Resultados, es tarea del gobierno determinar las prioridades que permitan una visión ágil y eficaz de la actividad.

Ideas para tener en cuenta. 

Es hora de tomar decisiones relativas a la forma y gestión del gasto en sede pública, dirigidas a  mejorar y resolver aspectos esenciales. Todo lo cual obliga a realizar un cambio drástico en los actuales procesos y registros. Esto, que determina un esfuerzo de largo aliento, y de una especial coherencia intelectual y a la vez práctica, llevará años. Igualmente, habrá que realizar las reformas de fondo de cara al futuro, en forma simultánea con mantener la máquina actual en funciones al menos razonables. 

El tema se centra en lo que es posible hacer, en materia de auditoría, o control de gestión de las unidades del Estado, entendido en su máxima y comprensiva extensión. A esos efectos, es importante discernir la importancia de la distinción inevitable entre los objetivos de política partidaria, y aquellos que corresponden a las exigencias de la buena administración. No dejamos de reconocer la existencia de muchas decisiones erróneas, de historia vieja o reciente, de muchas  que alertan sobre situaciones de corrupción, y de circunstancias que refieren a confrontaciones políticas. 

Aún cuando pueda determinarse la forma de cumplir la auditoría, u otra forma de control de gestión, lo cierto es que es seguro que en varios institutos se van a solapar las comprobaciones de desviaciones en la gestión, con denuncias anteriores de gran notoriedad, que incluso han sido objeto de alta difusión. Ello será fuente de conflictos partidarios, pero estos son inevitables, siempre que pueda descartarse la verdad de la falsedad, y la cosmética partidaria de la profundidad del análisis técnico. O sea, en primer término y como prioridad insoslayable, ocuparse de trazar un recorrido para el futuro, que es más rentable que vivir en el pasado. Primer tema: pensar en lo que viene y no pararse a mirar la historia, porque se puede llegar hasta los Austrias. 

El inicio de la gestión y los inventarios de rigor

Acta de situación económica y financiera de la administración anterior

Cuando concluye una etapa, perfectamente delimitada en su plazo y vigencia, lo corriente, que no se hace, sería proceder a recibir la unidad administrativa que se confía a la nueva jerarquía mediante el control de normas básicas de verificación. Eso implica en primer lugar labrar acta formal de la situación económica financiera, es decir, determinar con precisión los valores de caja, disponibilidades en bancos y créditos a cobrar (si los hubiere). 

Detección de irregularidades a partir de inventarios formales

A ello debería agregarse la debida comprobación de los stocks de bienes, tanto aquellos que usa la administración para cumplir sus fines, como los que se le han confiado para volcarlos en favor de la sociedad. Con ello referimos al inventario de bienes como autos, camiones, escritorios, sillas, herramientas para plantear algún ejemplo de los primeros, o el de vacunas, remedios, alimentos y otros servicios, pensando en los segundos. 

En la misma forma, debería formalizar quien haga los inventarios debida toma de los ingresos futuros, y del uso que se deja de los créditos presupuestales. Es decir, porcentaje de uso y de no uso.

Es razonable pensar, que no en todas las dependencias públicas, existen inventarios llevados con el debido rigor. Por ello es que esta administración se ha encontrado con diversas situaciones anómalas, que son derivadas del azar, en ejercicio de funciones corrientes, tales como el hallazgo de alimentos con fecha vencida, de máquinas sin siquiera salir de sus envoltorios originales, así como varios casos de errores significativos en el stock de los mismos, incluida la actitud prescindente y la dejadez, al no usar bienes donados por otros países o instituciones. Todo esto da cuenta de la existencia de desórdenes y desprolijidades en la dirección de la gestión que no se han encontrado de forma genuina, o sea a través de verificación formal de activos. 

Selección de activos a relevar

Aún cuando se dijera que son muchos los ítems que deben ser verificados, lo cierto es que se puede seleccionar aquellos bienes aplicando criterios diversos. O por su importancia económica relativa, o porque explican por ejemplo el 70% del gasto, o por su cantidad en volumen, o por su porcentaje del activo total. En ese caso, al menos se tendría una referencia de los errores y omisiones. Si se comprueba la existencia de muchos de ellos, allí se decide si se universaliza, o no, el control de inventarios. Pero las prácticas son claras en señalar, que la mayor parte del gasto en insumos, se explica por pocos elementos de la compra (combustible en garages, útiles en administración, y así sucesivamente). Seleccionar es parte de la clave. 

Esta etapa, que debiera ser rápida y expeditiva, evitaría vivir después, con retazos de noticias viejas de infracciones, errores y omisiones, y una perpetua acumulación de denuncias, explicaciones, peleas y tonterías. Que no dan noticia de lo general, sino un anecdotario de pequeñas o medianas cosas. Por ejemplo, no se razonable no poder conocer de antemano, tal como surge del comentario del Ministro de Educación (quien se sorprende de que antes se hablaba de que los alumnos de Primaria consumían 250.000 raciones mensuales, y que en la situación actual de pandemia, solo serían 60.000). Parece, de verdad, una diferencia con dimensión patética, pero indicativa, de ser así, de errores inadmisibles. Nada hemos sabido. Nadie en la Fiscalía ha preguntado. Debería, siendo un hallazgo fuera de la toma de posesión y alejada de toda auditoría (ni siquiera de gestión), ser objeto de revisión. Entonces saldríamos de la duda que divide por cuatro los consumos actuales respecto de los históricos. Sobre todo en área tan sensible como la señalada. No es menor la diferencia, ni la esencialidad de los alimentos, ni quien los suministra, los paga o ejecuta el servicio. 

Por tanto, las referencias del 1 de marzo, así como las referencias obligadas de cada vez que alguien tomó a su cargo un sector de la Administración, no tendrían, salvo prueba en contrario, la debida validación, siquiera de un acta de toma de posesión. Ello afecta, de una u otra forma, las eventuales auditorías a realizar. A modo de explicación, debería pensarse en la actitud difusa de los gobiernos salientes, a la falta de práctica en la materia y a la ineludible falta de presencia de los órganos de control. O sea, en segundo lugar, para el futuro, fijar las reglas de la transmisión sin que ello sea un trauma, sino simplemente un proceso, lo más sencillo y veraz. Y que estas pautas sean de verdad fáciles y rápidas de aplicar. Aún se está a tiempo en muchos organismos que aún no tienen inicio, en Entes y Servicios. O prepararse adecuadamente para el traspaso de las Intendencias Municipales. 

En la obra citada de la Academia de Economía, (Pharos, anexo 3, pag 71 y siguientes), se señala cuales serían las buenas prácticas para las empresas públicas, las que a nuestro juicio son ampliables y aplicables al Estado en general. Las mismas recomiendan el respeto de las normas corporativas vigentes en la actividad privada, la simplificación de normas, la preservación del principio de la especialidad, la debida actuación de los Directores o Encargados, y el rendimiento económico de la actividad. 

Y en materia propia de auditoría (op.cit., pág. 86) se recomienda auditoría anual, con estándares internacionales. Hay al respecto normas internas. El Decreto 155/000, el art 197 de la carta constitucional, y el 198 y 193 fija las facultades del Ejecutivo. Al Legislativo le corresponden los art 118 a 121. También están las normas referidas al Tribunal de Cuentas y a la Auditoría General (ver art 159 Tocaf y art 199 de la ley 16736, referida a realizar controles de balances de empresas públicas). Todas estas actividades deberían ser reforzadas y reformuladas para poder cumplir con eficacia la función. O sea, tercer planteo, criterios aplicables, profundidad de análisis de principios rectores, y aplicación de normas vigentes. 

Hemos dicho que lo mejor sería pensar seriamente en cambiar el sistema, para que las mentadas auditorías resulten útiles en el futuro. O sea privilegiar lo que viene (como hemos señalado) y postergar la disputa sobre el pasado, especialmente si las circunstancias impeditivas no aseguran resultados veraces. Verificar al ingreso. Y finalmente, determinar cómo se deberían hacer las auditorías, su extensión y calidad. 

Presupuesto

En cuarto lugar, es preciso tener un presupuesto. Y determinar, en razón del mismo,  cuál es su amplitud y objetivo. En cualquier caso, se requieren fondos, donde imputarlos y a quien responsabilizar para el rol. El Gobierno puede aplicar la misma solución que aplicó en COVID 19. Crea un comité de expertos, que los hay, en materia de a) conocimiento de técnicas de auditoría, b) en experiencia de años en la administración, c) en aspectos financieros conexos, d) en gestión de sistemas de control, e) en aspectos vinculados en especial con la administración pública. De esa forma, lo vincula más a la academia, y lo aleja de las entidades públicas actuantes.

Conocidos los recursos, e instalado un Comité de Expertos si así se determina, debe decidirse si se realiza la tarea en el contexto y mando de los institutos existentes (Tribunal, Auditoría) o si se empieza en nueva Sede.

Determinados procedimientos y prácticas para el futuro, se puede pensar en ejecutar algunas medidas de auditoría de gestión, aspecto que destacamos para la actual situación a junio de 2020. Se debería hacer énfasis en aspectos prácticos y útiles, dejando de lado la idea de convertir un objetivo central en una nueva fábrica de papelería.

Gobierno, expertos, y apoyatura administrativa, deberían tener, para esta tarea, un plazo maximo de 60/90 días para plantear las bases de acción. Y en plazo de 90 días máximo, para fijar objetivos de auditoría de gestión  actual, determinando formas y procedimientos. 

Aspectos a considerar para evitar la pérdida de tiempo precioso. 

Hay aspectos sin los cuales la auditoría carece de sentido. En esta materia es preciso saberlo, para evitar torpezas de gestión, y la inevitable confusión de objetivos. O la larga, es evitar que el río se salga de madre, y los objetivos se distraigan en otros menesteres.  

a) tener con quién hablar y consultar, que sepa del tema (las anteriores autoridades no están, ni seguramente tengan gran ánimo de colaborar) a efectos de informarse. Por tanto, buscar el personal que conoce la vida cotidiana de la gestión, y sobre dónde están los elementos, y que hayan trabajado en el área, o en aquellas próximas o vinculadas.

b) es necesario, a su vez, tener elementos donde confrontar. Las cifras que se analizan deben tener contrapartida fiable, derivada de hechos reales y debidamente expuestos. O sea, determinar con precisión con qué comparar. 

c) las cosas consumadas en forma definitiva, aún incluso mal realizadas, son desgraciadamente pasado. No ayudan, salvo que siendo clara la intención dolosa, pueda disparar investigaciones y denuncias. 

d) concentrar los análisis en los activos. Ellos estarán o no, al momento de auditar, y es preciso seguir y trazar su ruta: compra, uso, existencias. Los pasivos en general, cuando son de control público (letras de tesorería, por ejemplo) siempre se saben. Y siempre se registran. En un balance, lo normal es que las deudas sean claras e inamovibles, en tanto los bienes pueden ser razonablemente difusos y de poca claridad en su valor, o aplicárseles diferentes criterios. 

e) en virtud de lo señalado, preocuparse también más por la deuda interna que por la externa. De esta, poner foco en aquella que no se procesa por vías rigurosas que tienen el control del Tribunal de Cuentas, la Auditoría o el BCU. O sea atacar las obligaciones que viven fuera del control institucionalizado. Me refiero a deudas semi privadas, a las de entes que las formalizan sin mayor rigor, incluidas donaciones, los préstamos de bienes, acuerdos bilaterales, acuerdos entre embajadas, tratados de curiosa realización y ejecución, etc. 

F) poner el ojo en aquello que se verifica que falta, para trazarlos después, y buscar la debida verificación también.

Todo lo anterior se debería fijar como ruta para la acción, privilegiando lo importante, lo posible, lo conocido y lo recuperable. Hay muchas más reglas, estas son algunas que contribuyen a disipar caminos. 

Conclusiones y plan de acción. 

Considerando los pocos aspectos antes reseñados, toca determinar cuales serían las líneas de acción, y las rutas a circular para poder acceder a datos relevantes en la actualidad, revisar la situación en lo posible, hacer muestreos de determinadas actividades, y crear mecanismos útiles para la verificación del hoy y la revisión del futuro. Para ello, es preciso fijar reglas que determinen la especialidad del objeto, la selección de las materias, las pautas de acción. 

A ese efecto, es preciso hacer un mapeo de la realidad y encontrar los aspectos principales y de mayor cuantía. Es especial, para hacer práctica para el futuro y aplicarlo en otras instituciones. 

Algunas políticas para establecer controles válidos a la fecha. 

A) Existe en el país un debe singular en esta materia. Es preciso conocer, de manera genuina y verdadera el patrimonio real del Estado, en todas sus manifestaciones. Eso implica poder tener una rápida visión, general y a la vez completa, del valor de la riqueza total del Estado, lo que supone llevar información actualizada en valores monetarios por cada unidad de administración, y los derechos o beneficios que puede tener en el futuro. 

B) En ese sentido, y en el aspecto patrimonial, debería hacerse un inventario general de todos y cada uno de los bienes que pertenecen al Estado. O sea bienes inmuebles (edificios, casas, campos, museos), estableciendo si está en uso, si el uso es el adecuado, si el valor se corresponde con el uso, su estado de mantenimiento y todo otro dato que permita determinar, en una suerte de Balance General Consolidado, el valor de la riqueza pública. Esto permitirá una aproximación debida a la capacidad de resolver sobre créditos, posibles usos alternativos, capacidad de garantías para asuntos concretos. En suma, tener la posibilidad de la toma de decisiones que permita maximizar el uso de los mismos. 

C) Igualmente, se deberá inventariar el activo mobiliario. Sean muebles, objetos de arte, libros, camiones, autos, máquinas etc. Y fijar su valor, en todos los casos, de manera actual, técnica y cierta. 

D) Criterio especial habrá que prever para determinar los bienes muebles perecibles, la forma de su circulación y el promedio de uso anual o semestral. Y en especial la razonabilidad de su compra, en el contexto del gasto público. 

E) Este relevamiento del patrimonio del Estado deberá hacerse en todos los organismos que se detallan en este artículo, incluyendo empresas públicas, intendencias, empresas de interés público, etc. 

F) Por su parte, debería hacerse pública y clara la deuda del Estado, con debida discriminación. Ello permitirá tener una idea de la razonabilidad de la gestión, y la utilidad del crédito tomado. Y en especial a dónde van los fondos en particular. Porque hay muchos que no son claros en su destino formal y en su uso práctico. 

Este es un trabajo en el cual se puede contratar profesionales del Derecho, escribanos, abogados, estudiantes, peritos fijadores de precios. Su buen resultado, cuyo plazo puede ser de mayor o menor extensión, puede correr en paralelo con las tareas de auditoría, pues es ajeno a la misma, pero útil para su futura realización. 

Acciones sugeridas de auditoría de gestión actual

Todo el contenido de este relato puede no compartirse en todo o en parte. Puede entenderse errado, poco informado, e incluso inadecuadas las sugerencias al tiempo actual y a la situación del país. Lo que en cualquier caso entendemos estar en el recto camino, es que de verdad, en la hora actual y con las estructuras y forma de gestión vigentes, resultará de difícil realización una Auditoría Externa de la totalidad del Estado. Y además, que no es recomendable, hacer caminos particulares, sin seguir normas generales. 

Por ello, y con una intención, en el corto plazo, prudente y adecuada a la realidad, presentamos algunas sugerencias, que podrán resultar de alguna utilidad, a aquellos que hoy son responsables de realizar tamaña tarea. 

La primera tarea, sería que el Comité de Expertos, o quien se indique, informara con la debida objetividad, de la capacidad real de los órganos competentes del Tribunal y la Auditoría. 

1) En este ámbito, se excluiría en la primera etapa, toda auditoría relativa a el Gobierno Central, Ministerios y Entes autónomos y Descentralizados. Los primeros por tener un marcado sistema de contabilidad de sistema más viejo, y los Entes por tener experiencia en Auditorías externas por imposición de la ley. Salvo que se entienda que existe alguna unidad, que por su porte, mercado, masa crítica, fraudes manifiestos o entidad del consumo, amerite algún análisis particular, en cuyo caso, se recomienda poner foco estricto en la parte en debate, o cuestionada, y dejar por ahora la otra parte. 

2) En materia de auditoría externa se sugiere, en forma selectiva, auditoría de las sociedades privadas que hoy pertenecen a las empresas públicas, que hemos señalado que son en total 31. Las mismas permitirían acceder a información hoy desconocida del público, y vital para conocer la forma de resolver temas públicos a través de entidades no públicas. Ellas siguen criterios de la actividad privada, y canalizan su información por esa vía. Habrá que controlar cómo y de qué manera se realizan sus compras, pagan sus gastos etc.  

La sugerencia, en este caso, es hacer auditoría externa, la que podrían asumir las empresas habilitadas al efecto por el BCU, en especial las de menor cantidad de personal. Esto, de ser necesario, podría ser completado por contadores de prestigio y debido conocimiento, a través de una convocatoria. 

3) En materia de empresas públicas no estatales, también sugeriría la realización de auditorías (de gestión) a través de equipos del propio instituto, o mediante convocatoria o concurso. De la totalidad, y aplicando los criterios antes señalados, después de mapear la totalidad, deberían exigirse las más representativas, unas cuatro o cinco. En cualquier caso, por su significación, Educación y Salud. 

4) En la parte de ministerios y organismos de asesoría a Presidencia, que son nuevos y de gestión de alguna importancia mirando el futuro, por ahora solo realizaría inventario de bienes, de ser posible, y haciendo énfasis en los grandes temas o centros de gastos. 

5) En cuanto refiere a Entes Autónomos, y donde exista una vigente, debería procederse a una revisión de lo auditado, lo que debería ser hecho por auditoría diferente. De las grandes, pero rotando en la tarea.  

6) En todos los casos en que se trate de ONG u otras formas privadas de gestión, según lo ameritan la realidad, la información, y la sustentabilidad de los documentos resultantes, variaría entre auditorías elementales de gestión, inventarios, o simples verificaciones de activos y pasivos. 

7) En todos los casos deberá haber la debida flexibilidad para éstablecer como objetivo central seguir los parámetros sugeridos a) activos, b) inventarios, c) estado financieros, concentrando el esfuerzo en lo que falta, y en lo que se usa mal o en forma indebida. 

8) En las Intendencias, esperaría a la efectiva transmisión de mando, intentando hacer el acta de recepción, con los elementos señalados, de manera completa y cabal. 

9) Todo lo señalado puede completarse de muchas maneras. Puede ser una forma razonable de aproximación de nuevas generaciones al ejercicio de la función pública, puede derivar en una forma diferente de juntar información relevante. Y en cualquier caso, existen seguramente otras prioridades, otras formas de abordar el tema, y otros objetivos bien diferentes a los expuestos. 

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Esto no es más que una aproximación al tema, limitada en tiempo, espacio y conocimiento. Una forma de acercar la teoría o la política a la realidad cotidiana, desde una perspectiva general, y con el ánimo de contribuir a despejar verdades, evitar fracasos, y sugerir alguna alternativa.