Entendiendo el Presupuesto Nacional 2020 / 1

El Presupuesto a consideración se integra por varias partes: a) por la normativa proyectada que abarca 689 -o más- artículos que serán objeto de la aprobación legislativa, b) el Mensaje y Exposición de Motivos (en 178 paginas) c) los análisis presupuestales (en 181 fojas) que expone el Ministerio de Economía, así como d) todos los cuadros explicativos, que abundan sobre los programas, objetivos, plazos de aplicación y otros de similar naturaleza referidos a sectores y unidades de ejecución. Todo lo anterior explica, desarrolla y complementa al articulado. El conjunto de la documentación intenta dar una explicación general, agregar antecedentes y elementos esclarecedores del texto, de modo de presentar una visión conjunta y coherente del aparato estatal, de su forma de organización y muy en especial de sus sistemas de ingresos y gastos, lo que por norma debería constituir su objeto central  y único. 

Todos esos documentos, son expresiones diversas y simultáneas de propuestas de textos, formulación de políticas generales y particulares del gobierno, y análisis de áreas programáticas, programas  e incisos, incluidos sus aspectos esenciales y temporales. En virtud de ellos se presentan elementos que permiten una aproximación conceptual, a través de la cual se perciben y registran adelantos técnicos y metodológicos relevantes respecto del pasado, que a la vez informan de la exposición de las tareas, las unidades administrativas integrantes, y los porcentajes que componen en general y particular el sistema de gastos e ingresos. Ello facilita la detección de otras herramientas de análisis que constituyen una forma de acceso para  estudiosos y conocedores de los conceptos, magnitudes y cifras en juego.

Seguramente sean pocos los veteranos imprescindibles (tómese veteranos por empleados públicos que sean conocedores aventajados del sistema) que dominan la vastedad inconmensurable del tema, que reconocen con familiaridad redacciones difíciles y de debida aprehensión, que pueden remontarse a fuentes viejas e ignotas para el común, y distinguir con precisión créditos, sistemas y controles. Va de suyo que tenemos al respecto, y con los debidos respetos, alguna razonable incredulidad en relación a cuánta profundidad de conocimiento del tema está al alcance, de manera conciente y lúcida, de la totalidad de los legisladores. Máxime en esta primera instancia, cuando muchos de los anteriores carecen de experiencia legislativa y en especial presupuestaria, a lo que se agrega la premura para analizar los documentos, valorar matices, y entender cabalmente esa maquina de fabricar normativa que es el texto sometido al Poder Legislativo. Sin esbozar criticas, es probable que se guíen por resúmenes, por orientaciones de sus sectores, por lecturas especializadas y por indicaciones de política partidaria. 

 Para su debida comprensión es preciso tener conocimientos al menos medianos de administración, finanzas, personal, economía, tributos, derecho, planificación, etc., además de estar en condiciones de despejar con éxito la maraña de referencias normativas incluidas con carácter general (que paralizan al más ilustrado), y a la vez estar en condiciones de poder valorar en su debida dimensión y alcance la cantidad de normas coladas en el texto que no tienen carácter presupuestal, sino que pertenecen a otras y diversas categorías, pero que es uso y costumbre agregar en este cuerpo normativo misceláneo, diverso y complejo.

Este uso errático del sistema presupuestal (que no es de ahora sino de siempre) es el que convierte al proceso de su aprobación en una única oportunidad para hacer llegar al parlamento las voces y los ecos de todos aquellos a quienes afectan sus disposiciones, salvo que la ciudadanía en general no se aproxima a defender sus derechos, los que, deberíamos asumir, quedan en manos de sus legítimos representantes, los legisladores electos. Digamos, de paso, que en diputados el presupuesto recibe la impronta de vastas y dilatadas pretensiones departamentales y locales.  Los visitantes, tienen origen gremial, profesional, empresarial y  variopinto, como hemos señalado, y ello resulta siempre en una forma institucional de establecer vínculos formales e informales, pero seguramente sectoriales y alejados del interés común. 

Esa práctica larga y morosa ha moldeado un sistema peculiar, lo ha complejizado, lo ha alejado de su propio y genuino objeto, y lo ha convertido en una caja de resonancia para políticas singulares, las que incluyen o pueden incluir, por ejemplo, formas de retribución indemnizatoria a los parientes de los tupamaros, o establecer políticas para cubrir supuestas exclusiones sociales, o camino empedrado o libre para el logro de exoneraciones, beneficios impositivos y sistemas preferenciales en general, todo lo que en general suele quedar en un respetable silencio, que los legisladores guardan con recato preservando los intereses reales del sector político en sus aspectos gremiales. 

Es de verdad difícil llegar a una interpretación contextual clara respecto del conjunto del presupuesto. Entre textos objetivos y demás documentos se pierden o se disipan cifras, conceptos y verdades. Esa situación, que además va variando textos e interpretaciones entre Comisiones y Plenarios, dificulta una estudiada versión del documento y sus accesorios, a lo que se suma una concentración mediática muy fuerte en aquellas discusiones que constituyen el mascarón de proa del texto. Todo parece diluirse entre generalidades, por un lado, discusiones muy especificas por otro, y pérdida de visión del análisis global. Lo que la prensa no recoge es todo lo que pasa en la norma ómnibus, y en especial aquellas cosas que resultan ajenas a su comprensión, o difíciles de expresar en forma diáfana al gran público. Al final se juega, como veremos, a partir de algunas grandes verdades, que en algún momento serán objeto del debido abordaje. 

Las estructuras de siempre gozan de buena salud

Sin perjuicio, bajo el manto de las normativas y propósitos proclamados, sobrevive y se mantiene viva una estructura en la cual discurre (y el presupuesto es uno de los grandes vehículos de su difusión) sin mayor orden ni precisión orgánica un viejo y nunca finalizado proceso de acumulación de nuevas unidades o centros de gestión y gastos, que han crecido en el pasado, como yuyos bajo nuevas y novedosas denominaciones y formas de actuar, sea ello a través de ONG o sociedades comerciales, las que juegan una carrera de saturación institucional desatada por iniciativas particulares de los legítimos titulares de turno del aparato estatal. Corresponde señalar que es vieja practica usual de todos los partidos políticos y de la gente allegada de cúpula, que han lo han asumido como una realidad sobre la cual operan por costumbre y en situación cómoda.  

La estructura publica, ampliada por décadas sin orden conceptual, es para el nuevo gobierno un dato respecto del cual recibe antecedentes, caminos recorridos y expectativas de mayor gasto. Vale decir que el Presupuesto nace de una realidad consolidada, derechos consolidados, y expectativas de entidad. Debe entonces recorrer trillos preestablecidos, mantener obras o servicios en trámite y cumplir con compromisos respecto de los cuales cualquier insinuación de cambio afectaría situaciones de derechos adquiridos, o amenazaría con conflictos por su defensa y ataque. Todo esto constituye un verdadero límite, una frontera que cierra generalmente el paso a opciones posibles de cambios sustantivos. A todo ello es preciso agregar la tremenda rigidez económica que impone la estructura a partir de la cual se proyecta, y la muy menguada capacidad de influencia real sobre la misma. La libertad de cambiar, modernizar, ver hacia otros destinos, tiene cerrojos con mil llaves. La puntual existencia de la pandemia debe sumarse en este caso, unida a circunstancias heredadas de déficit fiscal elevado y deuda descontrolada, todo lo cual hace del ejercicio presupuestal, tanto en su fase de preparación como de discusión, una intensa restringida y muy limitada escena. La imaginación se centra así en pensar cambios entre rubros, programas y fondos, para cambiar unos por otros, o anular o achicar un proyecto en beneficio de otro, lo que exige más esfuerzo cuando se trata de contener los impulsos de opositores, socios y terceros de todo tipo. 

Hecha la salvedad, además, de que el ejercicio del mando en su sentido más radical se limita y mitiga por la acción de personas y sistemas que cumplen una finalidad obstructiva. Las iniciativas sufren entonces el impacto desde que se originan, de quienes desde el propio Estado participan de ideas diferentes al comando oficial y que son asesores permanentes del Estado (lo fueron también de todos los gobiernos antecesores), así como de todos los particulares que se parapetan para defender sus conquistas. 

A esa lucha ha convocado el Frente Amplio a sus adherentes (lo que confiesa el análisis reciente de la causa de la perdida del poder) opción que también asumirá en la discusión de esta ley y de toda otra que afecte, ofenda, limite o cuestione la acción por ellos desplegada durante su gobierno. Es una convocatoria de carácter revolucionario, que pretende preservar lo logrado, atando de forma ilícita e inoportuna las facultades de los legítimos representantes del gobierno. 

Sufrida o mermada la fuerza que anima la idea original del Presupuesto, después debe ésta sufrir un proceso de cuestionamiento político de sectores de intereses opuestos. Tarea de envergadura y especialmente compleja en esta materia presupuestal, a la hora de compatibilizar la cantidad de insumos que contiene, es el lenguaje particular del texto, que deriva de los documentos presentados y su impacto particular en el PBI y en la sociedad, la que en definitiva paga el costo del Estado. Es decir la sociedad civil, que soporta todos los costos del sistema, lo que la pandemia, momento de crisis particular, reitera y ratifica. La sociedad civil sufre sus impactos en empleo, recursos, colaboraciones esperadas y toda la secuela de daños morales que conlleva confinamiento, incertidumbres económicas y falta de seguridad. Como especial contraste, el sector publico, sus funcionarios, el uso corriente de sus recursos, mantuvieron estabilidad, seguridad, empleo, lo que acredita una tremenda exclusión social general, la cual nadie se ocupa en terminar o al menos equilibrar. Salvo la excepcional rebaja de los altos cargos, por plazo acotado, la pandemia ha sido a excepción de servidores de la salud, la policía, el ejercito y todos aquellos comprometidos con el combate del virus, un periodo tranquilo para la mayoría, que ha llevado vida serena. Todo sin perjuicio de los problemas personales, y la depresión de cada quien. 

Una impresión objetiva permite avizorar la tramitación del presupuesto como algo parejo a subir la cumbre del Everest. Pocos llegan al final. La mayoría termina siguiendo líneas generales que se imponen, y muchos abandonan el proceso. En ese final todo se contrae a una discusión sobre pocos puntos, de tono político fuerte, y con marcada influencia gremial. 

Tarea principal, que figura entre la multitud de objetivos que analizaremos, y que es propia del Servicio Civil, sería profundizar en el análisis de la estructura estatal. Se trata de una reforma mil veces sugerida, iniciada y abandonada, que termina ahogándose en las dificultades prácticas para lograr simplificar los temas de los presupuestados y de los cientos de sistemas acumulados para contratar personal, personas disfrazadas de empresas, pasantes, y toda la gama imaginable de formas de prestaciones personales, incluidas las ONG que alimenta el sistema. Todo lo anterior resulta funcional a una clara intencionalidad de saltar el obstáculo de la prohibición de aumentar el número de funcionarios. Analizaremos a su tiempo cómo y cuánto afecta el gasto, el déficit y el equilibrio de las cuentas, el costo de la plantilla, tema bien diverso al de la efectiva productividad de los funcionarios de que se trate. Pero digamos desde ya que existen al menos 1200 formas de pago diferentes de compensaciones personales en la Administración. Compatibilizar las mismas, hacer justicia elemental al respecto, es tarea de titanes tanto para imaginar soluciones como para implementarlas. Siempre habrá defensores furibundos de sus propios intereses. 

El presupuesto y el PBI

El 28/9/2020 la Economista Lucila Arboleya escribe bajo el titulo de “Presupuesto más allá del PBI”. Muestra una gráfica de la evolución proyectada y la histórica del PBI, de la cual se deduce que el real estuvo por encima o próxima al equilibrio con el real en el periodo 2006/2014. Cae en 2015 y vuelve a insinuar recuperación entre el 2015/2017. Desde entonces el mismo se degrada desde el 17 a la fecha, y como lo señala la autora, en 14 años el PBI está fuera de la franja del 2,5 y 4,5 de crecimiento esperado. Todo esto va a cuenta de la importancia del PBI en relación al Presupuesto, razón por la cual señala la importancia del producto, pues es “parte clave del Presupuesto porque los impuestos-ingresos para el gobierno dependen del nivel del producto”. El financiamiento del Estado depende genuinamente de la evolución del PBI. A ese respecto se puede aventurar las dificultades derivadas de la situación actual, con un PBI que tiene una proyección de caída fuerte en 2020 por causa de la pandemia, y debe sobreponerse  de manera de recuperar el ritmo corriente años atrás de crecimiento de los ingresos. De otra forma, o se ahorra en forma compulsiva, o se endeuda, tema que tiene también su propia vulnerabilidad por la importancia relativa de la deuda. 

En todo caso, según evolucione el producto serán los resultados de los tributos y los demás ingresos del Estado, incluidas tarifas y precios, pudiendo afectar su equilibrio más allá del actual, que soporta un componente importante negativo arrastrado desde varios años atrás. 

El otro tema es cuál resultará en definitiva el déficit presupuestal, el que se mide generalmente en proporción del producto. Asumamos que rondará el 6% al inicio del 2021.  Si el conjunto del Estado representa un 35% del producto total, el déficit del Estado en términos de Presupuesto circula por el rango del 20% de sus gastos corrientes. Es decir de 100 pesos qe necesita cuenta con 80. Y si el producto es de 60000 millones de dólares, el deficit es igual a US 3600 millones de dólares. 

Sin presumir futuros, es razonable que la presión final actual afecte al presupuesto, sin mejorar su estándar y consecuentemente ese monto del deficit será de difícil manejo. En un contexto donde la clave en materia de tributos el gobierno ha manifestado su voluntad  de mantenerlos y no aumentarlos. 

Estructura y funcionamiento del sistema. 

El presupuesto asigna recursos y determina la forma que tendrá su gasto. Todos los órganos del Estado tienen una asignación, que determina su objeto, su monto, y su forma de ejecutar en términos temporales, como parte del crédito derivado de la apertura, que es el aprobado por el poder legislativo. Existen al respecto, desde una perspectiva funcional, lo que se denomina Áreas Programáticas, y Programas. Dichas áreas constituyen funciones diversas del Estado, cuya existencia es continua en el tiempo. Las mismas se agrupan no por unidades administrativas específicas, sino por pertenecer o no a determinadas categorías. Por ejemplo hay una que es Ciencia, Tecnología e Innovación, otra que es Servicios Públicos Generales, etc. Dentro de esas categorías ingresan diversos órganos, que a su vez pueden tener dependencias funcionales diversas. Son en total 18 las que observaremos para su análisis a lo largo de la serie de notas que seguirán a esta. 

Dentro de cada Área programática existen Programas. Los mismos contienen un grupo de actividades con objetivos institucionales orientados a crear o lograr determinados fines. El conjunto de los Programas sumados es igual a cada Área Programática. Es preciso señalar, como lo señala la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que desde 2011 se incorporan herramientas para realizar investigación en forma transversal y conocer así los resultados genuinos de los rubros afectados. A pesar del referido avance es valor entendido que no se han logrado resultados aun plenamente satisfactorios. 

Desde un mirada institucional, existen los Incisos que son las instituciones a quienes se encarga la ejecución de los programas. Desde ya se señala que existen excepciones en el trámite presupuestal de los gobiernos departamentales y de los Entes Autónomos. Existen a su vez excepciones en los incisos 20 a 24, sobre los cuales abundaremos, que no responden ni se vinculan a órganos ni institutos, sino a categorías exclusivamente contables relacionadas con transferencias, pago de intereses, gastos de la deuda publica, y créditos diversos. Veremos la importancia cuantitativa de estas categorías y como afectan insanablemente a las finanzas públicas. Dentro, a su vez, de los grupos de gastos, podremos analizar la incidencia del gasto afectado a personal, funcionamiento e inversiones, y allí podremos verificar también la nota de su rigidez. 

Finalmente vamos a llegar a las fuentes de financiamiento. O sea los tributos, rentas del Estado, el producto de sus ventas, el resultado de los entes autónomos y servicios descentralizados, el de los empréstitos, y toda y cualquier entrada que resulte de un crédito o beneficio para el Estado. Hay al respecto categorías que determinan nombre y fuente de financiamiento. En próxima entrega empezaremos un análisis global y primario del texto.