El mito del balotaje contra la izquierda

Hay una extendida interpretación del cambio constitucional de 1997 que dice más o menos lo siguiente: la reforma procuró a partir de la instauración del balotaje presidencial poner una barrera alta que impidiera el triunfo del Frente Amplio (FA). Fue un contubernio entre blancos y colorados para perjudicar la marcha inexorable del FA hacia el poder. Y en las elecciones de 2019, cuando el primer partido en octubre volvió a ser el FA, quedó nuevamente claro el carácter antidemocrático y sesgado del balotaje.

Se apoya esta interpretación al menos en tres elementos distintos. Primero, el amplio mainstream politológico nacional, de forma general y salvando alguna excepción, percibe la reforma del balotaje efectivamente de esta manera, al punto de que no es un tema de discusión o debate.

Segundo, la posición del Partido Colorado (PC) en esos años 1995- 1996, en particular en la tarea parlamentaria reformista, efectivamente creía que el balotaje era un instrumento útil con el fin de frenar el triunfo del FA, que se podía entrever como muy probable para 1999 luego de los resultados de 1994, y su argumentación fue conocida y difundida. 

Y tercero, la dirigencia izquierdista ha hecho de esta interpretación algo evidente, en una perspectiva de victimización política que trasciende el análisis de la historia reciente y que, en particular, tiene sus consecuencias incluso para la visión que se va forjando, con ese prisma, de este último ciclo electoral de 2019. 

En efecto, parte de la campaña de deslegitimación del triunfo de Lacalle Pou y su coalición de gobierno que ha emprendido la izquierda desde la noche misma del balotaje de noviembre, ha pasado por hacer hincapié en el resultado de octubre, ese que le da una mayoría relativa clara al FA, y por minimizar una victoria de noviembre que fue “por el anca de un piojo”, para retomar el titular del semanario izquierdista Voces inmediatamente después del balotaje, y que además responde a una arquitectura generada para perjudicar a la izquierda, a la voz del pueblo, a la soberanía popular, injustamente torcidas por el mecanismo del balotaje presidencial pergeñado para perjudicar al FA.

Balotaje y reformas de 1997

Quienes sostienen el mito del balotaje afirman que blancos y colorados se pusieron de acuerdo para impedir el triunfo cantado del FA. En definitiva, acordaron con esta reforma una especie de “coalición rosada” excluyente, sostenida por la idea de las “familias ideológicas” conceptualizada por Julio Sanguinetti. Alegan que eso fue lo que ocurrió en 1999, y de nuevo en 2019, y que ha sido lo que ha impedido alcanzar el poder a la mayoría relativa mayor que sigue siendo el FA. Incluso van más lejos en la argumentación: sin el balotaje entendido como anti- FA, quien hubiera gobernado desde 2000 y hasta 2025 habría sido el FA, mayoría indudable del pueblo uruguayo.

Pero para que este mito tenga cierta verosimilitud, se debe esconder un episodio fundamental de la vida del país y de la izquierda: se trata de febrero de 1996, con la renuncia del líder histórico Líber Seregni a la presidencia del FA. 

Esconder implica no señalar sus motivos sustanciales, que fueron que Seregni sintió que no podía seguir presidiendo al FA que él co-fundara en 1971, luego de que había empeñado su palabra con los demás partidos políticos en el sentido de aprobar la reforma que se había negociado multipartidariamente en el Parlamento a lo largo de 1995. La razón de la negativa, del cambio de posición, era la fuerte oposición de Tabaré Vázquez dentro del FA a esa reforma que estaba por alumbrar.

El dilema de Seregni fue claro: había dado su palabra y puesto su prestigio en torno a la aprobación de una reforma que había sido negociada por todos los actores políticos de forma de obtener un amplio respaldo y de converger en un sentido de negociación inclusiva, pero llegado el momento de votarse, el FA estaba decidido a auto- excluirse, es decir a votarla en contra, por causa de la influencia sobre todo de Vázquez. Seregni entendió pues, en el aniversario 25 del FA, que debía de renunciar a su presidencia. Y así lo hizo.

Si el mito del balotaje fuera cierto, ¿acaso debe deducirse que Seregni condujo tontamente un proceso de negociación del FA en el Parlamento que terminó aprobando una reforma electoral que simplemente perjudicaba al FA? Alcanza con intuir un no como respuesta a esta pregunta, para darse cuenta de que la realidad es más complicada de lo que plantea este mito del balotaje.

La reforma de 1997 fue el fruto de una negociación multipartidaria compleja en la que se aprobaron distintas medidas que, en la teoría, podían beneficiar y perjudicar a la vez a los distintos partidos políticos. Hacer solo hincapié en el balotaje como piedra de toque de la reforma de 1997 es, en definitiva, un enorme error de análisis en lo que concierne a la perspectiva politológica, y una enorme parcialización política en lo que refiere a la interpretación constitucional- política.

En efecto, el balotaje presidencial vino acompañado de otras reformas, de las que destaco las siguientes cuatro en materia electoral, con sus consecuencias para los distintos actores políticos.

1. Separación en el tiempo de las elecciones internas de las elecciones nacionales; con internas previas a las nacionales, no obligatorias y simultáneas para todos los partidos.

Esta reforma fue muy importante para el Partido Nacional (PN) y el PC. En efecto, ambos definían su estructuración sectorial de apoyos ciudadanos en simultáneo con las elecciones nacionales obligatorias y generales, que ocurrieron hasta 1994. Esto quiere decir, en concreto, al menos dos cosas: primero, que la mirada hacia la configuración interna de cada partido habría de pasar a ser fundamental en una elección específica interna, con decisiones importantes a tomar en cuanto a candidaturas nacionales – sobre todo la presidencia de la República – y departamentales – sobre todo las candidaturas a intendente -. Segundo, que el tipo de electorado que tomaría tan importantes decisiones no sería el mismo que el que lo hacía hasta 1994, ya que una votación partidaria y voluntaria no es lo mismo que el universo general de votantes en elección obligatoria.

2. Definición de candidato único presidencial por partido, surgido de la elección interna de cada uno de ellos.

Esta reforma también fue crucial para el PN y el PC. Por décadas, pero en particular también con las reglas de juego fijadas en la Constitución de 1966 que volvió a un Ejecutivo con un presidente de la República, estos partidos presentaron varias candidaturas presidenciales a la misma vez, siguiendo el viejo principio de Borély del doble voto simultáneo, es decir, al partido y al candidato en una misma hoja de votación. 

Terminar con esa práctica significaba un cambio de comportamiento electoral enorme para ellos, ya que cada uno de esos partidos presentaban fuertes corrientes internas lideradas por figuras importantes que sumaban sus fuerzas al momento de la elección y, con esa suma, beneficiaban a su propio partido en la competencia con otros partidos. En definitiva, la organización partidaria se basaba muchísimo en sus sectores nacionales muy fuertes que, con los resultados de la elección a la vista, luego gobernaban en conjunto, en tanto partido en el poder (y a veces, con coaliciones más amplias de apoyos parlamentarios y/o con representación en el Ejecutivo).

Esta situación no era tan así para el FA, quien desde su fundación había siempre concurrido a las elecciones con un consenso de candidato único presidencial, y cuya inteligencia cultural había hecho siempre de la variedad de candidaturas presidenciales blancas y coloradas, un signo de debilidad política y de artificialidad de los partidos tradicionales. 

Esta reforma fue querida por el FA en la negociación política parlamentaria para alcanzar acuerdos amplios en 1995, y se trataba de un golpe muy importante al corazón mismo de la práctica política del PN y el PC.

3. Separación en el tiempo de elecciones municipales de las elecciones nacionales, con limitación a 3 candidatos a intendente por partido político y surgidos de la correlación de fuerzas de la elección interna.

Aquí también las consecuencias mayores fueron sufridas por el PC y sobre todo por el PN. Primero, porque la práctica del FA siempre había sido la de llevar un solo candidato a intendente en cada departamento. Segundo y más importante, porque quienes más tenían para perder con el cambio de hábito electoral por causa de esta nueva arquitectura de reglas de juego departamentales eran el PN y el PC, ya que ambos partidos, y sobre todo el PN a partir de 1989, eran los que se disputaban con grandes chances de ganar 18 de las 19 elecciones departamentales del país.

Limitar la cantidad de candidatos a intendente a 3 como máximo limitaba el doble voto simultáneo en los departamentos del Interior, en donde esa forma de expresión electoral había sido la que adecuaba la oferta de candidatos del partido a las coyunturas y situaciones particulares de cada departamento.

Además, esta reforma incluía otro golpe durísimo para los partidos tradicionales, y de nuevo sobre todo para el PN. En efecto, la separación en el tiempo de las elecciones nacionales de las departamentales implicaba que el motor electoral local, ese que funciona a partir de los intereses departamentales y de las grandes figuras políticas de referencia en cada pueblo importante del país, podía perfectamente desacoplarse de la dimensión nacional del debate político.

 La intendencia, los ediles, el mundo que hace a la vida local, se decidía luego de las elecciones nacionales, y el empuje de las agrupaciones y de los liderazgos del entramado de todo el país de blancos y colorados pasaban así a dividir sus esfuerzos: en octubre lo nacional; pero en mayo, la parte que más importa en el sentir de la identidad más local.

4. Eliminación de la acumulación por sub- lema de las candidaturas a diputado.

Esta reforma no es muy atendida en general, pero en realidad fue sustancial para el día a día del trabajo proselitista de los partidos tradicionales, sobre todo en las circunscripciones electorales en las que no se eligen muchos diputados, es decir, en la que no funciona tanto la lógica de la “lista sábana” que sí existe en Montevideo.

La estructura del FA era (y sigue siendo) bien distinta a la de blancos y colorados. Los senados del FA eran numerosos, y cada senado podía llevar su propio referente político de candidato a diputado en cada uno de los departamentos del Interior. Así las cosas, si el FA gana su/s banca/s en tal o cual departamento, sería luego el peso relativo de las listas el que terminaría adjudicando en concreto esa/s banca/s a diputado/s en el departamento, en una lógica en la que cada uno, por la variedad de senados que el FA ofrecía, tenía su espacio para marcar su perfil de votos.

En los casos del PN y del PC, por razones políticas e históricas, los senados no eran tan numerosos. La no acumulación por sublema a diputados en los departamentos del Interior implicó entonces que tuvieran que hacerse acuerdos entre agrupaciones distintas para compartir lista en octubre. Eran agrupaciones que incluso podían llegar a haber competido en las previas elecciones internas. El acuerdo buscaba acumular en una misma lista de diputados liderazgos distintos, de forma de no debilitar al propio sector- lista al senado frente al competidor interno (que es otra lista al senado y otro candidato a diputado). Hay que tener muy presente aquí que es la llamada agrupación, y no otra cosa, el corazón mismo del nervio electoral de los partidos tradicionales en el país.

Todo esto parece muy teórico o complejo de entender, pero lo cierto es que esta reforma cambió sustancialmente las reglas de juego en el primer escalón de trabajo proselitista: porque generó necesidades de acuerdos que antes no existían, con toda la rispidez que eso puede comportar en escenarios electorales pequeños; y porque generó también que hubiera agrupaciones que decidieran presentarse a la interna y, si el resultado no era el esperado, prefirieran saltearse el esfuerzo de octubre, para luego sí implicarse totalmente en la elección departamental de mayo. Hubo músculos proselitistas de agrupaciones que no rindieron al máximo entre 2009 y 2019 en la instancia de octubre en el PC y en el PN, a raíz de esta reforma de 1997.

En concreto entonces, la reforma de 1997 no fue solamente la novedad del balotaje. Hubo cambios relevantes para la vida proselitista de los partidos, para su organización interna, y para las reglas de juego con las que debían pasar a competir en cargos tan relevantes como los Ejecutivos nacional y departamentales. En el caso del PN, por ejemplo, costó enormemente que pudiera adecuarse a una nueva práctica que implicaba un candidato único por partido.

En el caso del PC, su declive electoral en departamentos claves en su estructura de votación, como Canelones, Paysandú o Florida, por ejemplo, seguramente también hayan tenido que ver con este cambio de reglas de juego que revolucionó la lógica de implicación política y electoral local. Así las cosas, el juego de equilibrios de las reformas no fue en contra del FA como quiere hacer creer el mito de balotaje. Y es bastante lógico: el FA se había involucrado decididamente en las negociaciones, y nadie negocia de forma tal de salir en todo perjudicado.

Un balotaje de reglas propias

El balotaje presidencial francés de 1962 es el modelo que se ha extendido en distintas partes del mundo, y en particular en Latinoamérica. Sin embargo, para el caso uruguayo que se aprobó en 1997, las diferencias de reglas de juego en las que se inserta el balotaje son muy importantes. (Todo lo que se describirá para Francia a continuación cambió luego con reformas constitucionales en el siglo XXI).

El balotaje francés se fijaba cada 7 años y era una elección puramente personal: no se ataba allí la elección parlamentaria, que ocurría cada 5 años, en un contexto además en el que el presidente podía fácilmente decretar la disolución de la cámara de Diputados (con la salvedad de que no fuera a ocurrir más de una vez al año) para volver a votar su integración. 

La gobernabilidad se lograba así de forma muy presidencialista, ya que desde allí era que se definía el eje de la política del país: se votaba por un presidente, que definía una política a la cual el Parlamento debía de alinearse porque, de no ser el caso, el presidente podía provocar una nueva votación legislativa. Y si, como en 1986 o en 1997, el campo político del presidente perdía las elecciones legislativas, todavía podía alcanzarse una gobernabilidad distinta, llamada de cohabitación, sobre la base de dar mayor importancia política al Primer ministro, una figura que no existe en el caso uruguayo y que es jefe de Gobierno, y que sí contaba con mayoría en Diputados para poder llevar adelante su política.

Hacer solo hincapié en el balotaje como piedra de toque de la reforma de 1997 es, en definitiva, un enorme error de análisis en lo que concierne a la perspectiva politológica, y una enorme parcialización política en lo que refiere a la interpretación constitucional- política.

Estas reglas de juego, se entenderá, son muy distintas al contexto en el que se da nuestro balotaje. En efecto, aquí los candidatos a presidente para el mes de octubre surgen de elecciones internas de partidos, es decir, que cuentan con el apoyo explícito de un partido. Es el resultado de la primera vuelta el que define quiénes concurren a un balotaje o segunda vuelta, ese sí sin identificación partidaria alguna (más allá de las evidentes identificaciones personales de cada candidato). 

Pero esa elección de octubre- primera vuelta es también la elección legislativa que marcará los 5 años siguientes de composición del Parlamento (a no ser una disolución prevista constitucionalmente, que es políticamente muy difícil que ocurra). Legislativo y Ejecutivo son electos por la misma cantidad de años; no hay una preeminencia de duración del mandato del presidente; el Ejecutivo uruguayo es además ejercido por el presidente actuando con un ministro o consejo de ministros, y no separa la figura del presidente- jefe de Estado con decisiones tomadas en solitario (como en el caso francés), con la figura del primer ministro jefe de gobierno y atado a mayorías parlamentarias.

El balotaje en Uruguay está pues tremendamente condicionado por la configuración parlamentaria que surja de octubre. De hecho, desde 1999 cada balotaje que hubo fue ganado siempre por el candidato a presidente que entre la primera y la segunda vuelta fue capaz de presentar a la ciudadanía una mayoría parlamentaria absoluta en apoyo a su línea de gobierno.

Así las cosas, el cuadro general de la reforma electoral y política de 1997 difícilmente pueda asociarse analíticamente con una voluntad de impedir al FA llegar al poder. En primer lugar, porque las otras reformas que se sumaron al balotaje implicaron grandes cambios para todos los partidos con repercusiones electorales y proselitistas muy fuertes (y muy negativas) para el PC y el PN.

Y en segundo lugar, porque la parlamentarización del balotaje, es decir, el hecho de que la segunda vuelta esté atada al resultado de la primera vuelta en su parte parlamentaria (y con un sistema de escrutinio de representación proporcional integral que de ningún modo favorece a priori al partido del presidente), asegura la necesidad de una práctica política pactista entre partidos distintos, de forma de alcanzar mayorías parlamentarias que se comprometan con el sentido general del gobierno presidido por quien termine ganando la segunda vuelta. 

En concreto, esa práctica pactista entre partidos distintos ocurrió en 1999 y en 2019. En los balotajes de 2009 y de 2014, la fotografía de mayoría absoluta en favor del FA hizo el resultado del balotaje cantado en favor del candidato presidencial que cada vez contaba con el apoyo del FA en el Parlamento. Pero si se hila más fino, para los casos de 1999 y 2019, que fueron ganados por candidatos de origen no frenteamplista, hubo diferencias de las que me ocuparé en la siguiente y última parte.

El triunfo de 2019: el cambio de interpretación de las reglas de juego

La reforma de las reglas de juego de 1997 terminó favoreciendo al FA, es decir, ocurrió todo lo contrario de lo que el mito del balotaje afirma.

En efecto, la interpretación electoral -política que hizo la izquierda del cambio de 1997 llevó a agrandar- ensanchar la oferta electoral del FA, en un proceso que ya se había iniciado en 1994 cuando se creó el Encuentro Progresista. Luego del 39% de octubre de 1999, el FA siguió drenando figuras y sectores de los partidos tradicionales que se alinearon bajo el paraguas de la fórmula presidencial del FA.

Obviamente, la crisis económica de 1999- 2003 también fue factor decisivo para el crecimiento de la izquierda. Pero importa señalar que en esos años de acumulación de fuerzas con balotaje vigente, el FA actuó de forma tal de saltearse la necesidad de acuerdos entre octubre y noviembre, ese que estaba previsto en lógica institucional del cambio de 1997. 

El FA transformó la primera vuelta en la gran elección de acumulación y de fortaleza electoral. Logró cada vez que hubo necesidad de balotaje, en 2009 y 2014, un apoyo de tal amplitud que evitó cualquier necesidad de acuerdos con otros partidos o candidatos entre octubre y noviembre, ya que alcanzó con los resultados de la primera vuelta- legislativa la mayoría absoluta en ambas Cámaras (si se suma también la vicepresidencia decidida en el balotaje). Variedades de sectores, senados, liderazgos, perfiles y figuras: todas ellas estaban dentro del FA, es decir, potenciaban la vieja acumulación de Borély del partido y el candidato a la vez, con un candidato único presidencial pero con una fortísima diversidad interna para acumular votos.

Frente a esta estrategia, el PC y el PN quedaron electoralmente knock- out. Es cierto que el triunfo de 1999 operó como un manual de uso casi perfecto de la nueva arquitectura institucional. Pero luego, el particular período 2000- 2004 terminó con un resultado tan claro que no precisó de ningún balotaje en octubre de 2004. Y después, ni en 2009 ni en 2014 el PN y el PC terminaron de asumir los cambios que se imponían con las nuevas reglas de 1997, a diferencia clara de lo que ocurría con el FA. 

Esos cambios implicaban al menos dos comportamientos: 

• Una franca apertura de opciones senaturiales y de diputados en primera vuelta, en una lógica de oferta electoral de bloques, ya asumida por la ciudadanía, en la que se enfrentaba el FA contra el resto de los partidos (dejo de lado la expresión partidaria de extrema izquierda relativamente marginal);
• Una cooperación bien asumida, de partidos y candidatos que competían en primera vuelta pero que estaban también llamados a votar juntos en la segunda vuelta. 

Sin esos cambios, la reforma del balotaje era favorable al FA. Porque la izquierda tenía una cultura de unidad que ni siquiera el enfrentamiento Astori- Mujica pudo romper en la interna de 2009; porque acumulaba en primera vuelta ampliamente bajo el paraguas de un proyecto común; y porque se beneficiaba de las consecuencias negativas que las reformas 3 y 4 (mencionadas en la primera parte de este ensayo) generaban en los partidos rivales.

Es un ejercicio de ciencia ficción. Pero acéptese como hipótesis de trabajo, después de todo este análisis, que el FA no hubiera perdido en 2019 si sus rivales no cambiaban la forma proselitista de enfrentar el proceso de elecciones de ese año. Porque en efecto, hubo dos cambios sustanciales que operaron en este sentido.

Primero, surgió un partido nuevo en abril de 2019 con un liderazgo también nuevo que mostró entender a la perfección la lógica del sistema de múltiples elecciones fijado en 1997. Esa aparición abrió el juego de ofertas no frenteamplistas: el embudo de las reformas 2 y 4 descritas en la primera parte, se rompió. De esta forma, fue como si la primera vuelta de octubre se transformara en una suerte de acumulación de Borély sui generis: al candidato y al partido sí, pero con la idea común de acordar un gobierno conjunto en el desafío del balotaje.

Segundo y muy atado con lo primero, hubo un planteo explícito de parte de los principales líderes – Novick, Sanguinetti, Manini Ríos, Lacalle Pou, y con alguna reticencia (que seguramente les habrá costado muchos votos) de parte de Talvi y de Mieres – de que habría una coalición de gobierno dispuesta a apoyar al candidato que pasara al balotaje a enfrentar a Martínez. Ella sería capaz de dar mayoría, estabilidad y gobernabilidad a la próxima administración no frenteamplista. Ella, de alguna manera, reformulaba la lógica de acumulación a la idea- común (plasmada en un programa de acción de gobierno firmado por todos entre octubre y noviembre), y permitía que la elección al candidato, con gran variedad de opciones, se llevara adelante en octubre. 

De esta manera, los partidos no- FA alineados en esta estrategia lograron reinterpretar unas reglas de juego de 1997 que, entre teoría y práctica, les había limitado la vieja lógica política clásica de acumulación electoral que era el doble voto simultáneo. Volvieron a él, pero esta vez en dos etapas: por el candidato en octubre y por la idea conjunta en noviembre, con un candidato que la encarnó y que dejó de lado sus identificaciones partidarias propias al pasar a sostener el programa de gobierno común y multipartidario en el balotaje. 

Se trató así de una especie de Borély particular, post- balotaje de 1997, que implicaba, claro está, la diversidad de ofertas electorales, es decir, la multiplicación de partidos y figuras que se terminó produciendo, con una alianza inédita de 5 partidos para gobernar.

Así las cosas, el cambio de interpretación de las reglas de juego abrió el triunfo a Lacalle Pou en el balotaje. Cuando hubo un claro y extendido entendimiento de lo que implicaba electoralmente la reforma de 1997, que era mucho más que un candidato único a presidente por partido y un balotaje presidencial en segunda vuelta, y se actuó con clara conciencia de ello, entonces se abrió la puerta de la victoria para el candidato no frenteamplista en el balotaje. 

Eso implicó, por ejemplo, aceptar de parte del PN, como explícitamente se aceptó en plena campaña electoral, no competir de cara a octubre “internamente” en el campo de la futura coalición de gobierno, en una especie de roba montón inconducente, con tal de que el conjunto votara mejor. La traducción fue clara: el PN de 2014 votó mejor que el PN de 2019 en cada octubre. También, implicó que Cabildo Abierto (CA) marcara un perfil propio que sociológicamente compitió directamente en el espacio del FA, con una cantidad de votos totales que deja la idea de un espejismo mágico: los 200.000 votos que perdió el FA entre 2014 y 2019, es la misma cantidad de votos que recibió CA en octubre. Y finalmente, con una aceptación del principio de cooperación entre rivales, que Lacalle Pou en particular hizo explícita en su campaña de primera vuelta, cuando presentaba no solamente las ideas de su partido, sino que además señalaba las coincidencias que existían con las de los demás partidos que terminarían conformando la coalición ganadora de noviembre.

La lógica política y electoral de la reforma de 1997 es mucho más compleja que lo que el mito del balotaje quiere hacer creer. El mito del balotaje contra la izquierda en realidad fue la trampa del balotaje en contra de los partidos tradicionales, y en particular del candidato de primera vuelta de origen blanco que, cada vez, había enfrentado la segunda vuelta en 2009 y en 2014. 

Por supuesto, no se ganan o se pierden comicios solamente por las reglas de juego que se fijan para establecer ganadores y perdedores de elecciones. Negar la calidad de los candidatos, el perfil de las campañas y la importancia de los temas y soluciones tratados en la campaña para dirimir triunfadores y perdedores, sería una tontería. Sin embargo, es claro que esta visión que aquí se presenta y que hace hincapié en el entendimiento cabal de la arquitectura de las elecciones y de las estrategias de los actores que mejor las interpretan cada vez, no es en general tenida en cuenta por el mainstream de análisis político local. En concreto, se acepta como una verdad sin discusión que el balotaje se aprobó en 1997 para perjudicar a la izquierda, cuando en realidad, si se mira con detenimiento, esa afirmación no es más que un mito.