Evaluación de impacto de las opciones que impondrían costos
INFORME ESPECIAL / Visiones norteamericanas
Por James Dobbins, Raphael S. Cohen, Nathan Chandler, Bryan Frederick, Edward Geist, Paul DeLuca, Forrest E. Morgan, Howard J. Shatz, Brent Williams
Esta comunicación resume un informe, el que examina de modo completo las opciones no violentas que impondrían costos que los Estados Unidos y sus aliados podrían impulsar en áreas militares, políticas y económicas para poner presión -desbordar y desequilibrar- la economía y las fuerzas armadas de Rusia, y el prestigio político del régimen tanto en su casa como en el extranjero. Algunas de las opciones examinadas son claramente más promisorias que otras, pero cualquiera de ellas debería ser evaluada en función de una estrategia general de los Estados Unidos para manejarse con Rusia, lo que ni esta comunicación ni el informe intentan hacer.
La máxima de que “Rusia nunca es tan fuerte ni tan débil como parece” sigue siendo tan cierta en el siglo actual como lo fue en el XIX y el XX.
La Rusia actual padece muchas vulnerabilidades: precios del petróleo y del gas muy por debajo de su nivel máximo, que han provocado una caída del nivel de vida; sanciones económicas que han agravado ese declive; una población que envejece y que pronto disminuirá; y un creciente autoritarismo bajo el gobierno, ahora continuado, de Vladimir Putin. Estas vulnerabilidades van acompañadas de una ansiedad profundamente arraigada (aunque exagerada) sobre la posibilidad de un cambio de régimen inspirado por Occidente, la pérdida del estatus de gran potencia e incluso un ataque militar.
A pesar de estas vulnerabilidades y ansiedades, Rusia sigue siendo un país poderoso que todavía logra ser un competidor de los Estados Unidos en algunos ámbitos clave. Reconociendo que un cierto nivel de competencia con Rusia es inevitable, los investigadores del RAND realizaron una evaluación cualitativa de las “opciones que impondrían costos”, que podrían desequilibrar y desbordar a Rusia. Estas opciones que impondrían costos podrían suponer nuevas cargas en Rusia, idealmente cargas más pesadas que las que se impondrían a Estados Unidos por seguir esas opciones.
El trabajo se basa en el concepto de competencia estratégica a largo plazo desarrollado durante la Guerra Fría, que en parte se originó en el RAND. Un informe seminal del RAND de 1972 postulaba que Estados Unidos tenía que cambiar su pensamiento estratégico, y dejar de intentar ir por delante de la Unión Soviética en todas las dimensiones, para intentar controlar la competencia y canalizarla hacia áreas de ventaja para Estados Unidos. Si este cambio se realizaba con éxito, concluía el informe, Estados Unidos podría incitar a la Unión Soviética a desplazar sus limitados recursos hacia áreas que supusieran una menor amenaza.
El nuevo informe aplica este concepto a la Rusia actual. Un equipo de expertos del RAND desarrolló opciones económicas, geopolíticas, ideológicas, informativas y militares y las evaluó cualitativamente en términos de su probabilidad de éxito en desbordar a Rusia, sus beneficios y sus riesgos y costes.
MEDIDAS ECONÓMICAS QUE IMPONDRÍAN COSTOS
La expansión de la producción energética de Estados Unidos supondría una presión sobre la economía rusa, lo que podría limitar su presupuesto gubernamental y, por extensión, su gasto en defensa. Adoptando políticas que amplíen la oferta mundial y depriman los precios globales, Estados Unidos puede limitar los ingresos de Rusia. Hacerlo conlleva poco coste o riesgo, produce beneficios de segundo orden para la economía estadounidense y no necesita el respaldo multilateral.
La imposición de sanciones comerciales y financieras más profundas también es probable que degrade la economía rusa, especialmente si dichas sanciones son exhaustivas y multilaterales. Por tanto, su eficacia dependerá de la voluntad de otros países de sumarse a ese proceso. Pero las sanciones conllevan costes y, dependiendo de su severidad, riesgos considerables.
Aumentar la capacidad de Europa para importar gas de proveedores distintos de Rusia podría ampliar económicamente a Rusia y amortiguar a Europa contra la coerción energética rusa. Europa está avanzando lentamente en esta dirección mediante la construcción de plantas de regasificación de gas natural licuado (GNL). Pero para que esta opción sea realmente eficaz, sería necesario que los mercados mundiales de GNL fueran más flexibles de lo que ya son y que el GNL fuera más competitivo en precio con el gas ruso.
Fomentar la emigración desde Rusia de mano de obra cualificada y de jóvenes bien formados tiene pocos costes o riesgos, y podría ayudar a Estados Unidos y a otros países receptores y perjudicar a Rusia, pero cualquier efecto -tanto positivo para los países receptores como negativo para Rusia- sería difícil de notar salvo a lo largo de un periodo muy largo. Esta opción también tiene pocas probabilidades de desbordar a Rusia.
MEDIDAS GEOPOLÍTICAS QUE IMPONDRÍAN COSTOS
Proporcionar ayuda letal a Ucrania explotaría el mayor punto de vulnerabilidad externa de Rusia. Pero cualquier aumento de las armas y el asesoramiento militar de Estados Unidos a Ucrania tendría que calibrarse cuidadosamente para aumentar los costes para Rusia de mantener su compromiso actual sin provocar un conflicto mucho más amplio en el que Rusia, por su proximidad, tendría importantes ventajas.
Aumentar el apoyo a los rebeldes sirios podría poner en peligro otras prioridades políticas de Estados Unidos, como la lucha contra el terrorismo islámico radical, y podría suponer una mayor desestabilización de toda la región. Además, esta opción podría ni siquiera ser factible, dada la radicalización, fragmentación y declive de la oposición siria.
Promover la liberalización en Bielorrusia probablemente no tendría éxito y podría provocar una fuerte respuesta rusa, que se traduciría en un deterioro general del entorno de seguridad en Europa y un revés para la política estadounidense.
Ampliar los lazos en el sur del Cáucaso -compitiendo económicamente con Rusia- sería difícil debido a la geografía y la historia.
Reducir la influencia rusa en Asia Central sería muy difícil y podría resultar costoso. Es poco probable que un mayor compromiso extienda a Rusia económicamente y probablemente sea desproporcionadamente costoso para Estados Unidos.
Voltear Transnistria y expulsar a las tropas rusas de la región sería un golpe para el prestigio ruso, pero también ahorraría dinero a Moscú y muy posiblemente impondría costes adicionales a Estados Unidos y sus aliados.
MEDIDAS IDEOLÓGICAS E INFORMACIONALES QUE IMPONDRÍAN COSTOS
Disminuir la fe en el sistema electoral ruso sería difícil debido al control estatal sobre la mayoría de los medios de comunicación. Hacerlo podría aumentar el descontento con el régimen, pero existen serios riesgos de que el Kremlin aumente la represión o arremeta y persiga un conflicto de distracción en el extranjero que podría ir en contra de los intereses occidentales.
Crear la percepción de que el régimen no persigue el interés público podría centrarse en la corrupción generalizada y a gran escala y desafiar aún más la legitimidad del Estado. Pero es difícil evaluar si la volatilidad política y las protestas conducirían a una Rusia más desbordada -menos capaz o inclinada a amenazar los intereses occidentales en el exterior- o a una Rusia más inclinada a arremeter en represalia o a distraer, lo que hace que esta opción sea de alto riesgo.
El fomento de las protestas internas y de otras formas de resistencia no violenta se centraría en distraer o desestabilizar al régimen ruso y reducir la probabilidad de que emprenda acciones agresivas en el exterior, pero los riesgos son elevados y sería difícil que los gobiernos occidentales aumentaran directamente la incidencia o la intensidad de las actividades contra el régimen en Rusia.
El debilitamiento de la imagen de Rusia en el exterior se centraría en disminuir la posición e influencia de Rusia, socavando así las pretensiones del régimen de devolver a Rusia su antigua gloria. Los Estados occidentales podrían imponer más sanciones, retirar a Rusia de los foros internacionales ajenos a la ONU y boicotear acontecimientos como el Mundial de Fútbol, lo que dañaría el prestigio ruso. Pero el grado en que estas medidas dañarían la estabilidad interna rusa es incierto.
Aunque ninguna de estas medidas tiene una alta probabilidad de éxito, cualquiera de ellas, o todas, se cebarían con las ansiedades más profundas del régimen ruso y podrían emplearse como amenaza disuasoria para disminuir las activas campañas de desinformación y subversión de Rusia en el extranjero.
MEDIDAS EN EL AIRE Y EL ESPACIO QUE IMPONDRÍAN COSTOS
La reubicación de bombarderos a una distancia de ataque fácil de los objetivos estratégicos rusos clave tiene una alta probabilidad de éxito y ciertamente llamaría la atención de Moscú y aumentaría la ansiedad rusa; los costes y riesgos de esta opción son bajos siempre que los bombarderos estén basados fuera del alcance de la mayoría de los misiles balísticos de teatro y de crucero con base en tierra de Rusia.
Reposicionar los cazas para que estén más cerca de sus objetivos que los bombarderos, como forma de lograr una mayor tasa de salidas para compensar su menor carga útil, probablemente preocuparía a Moscú aún más que el reposicionamiento de los bombarderos, pero la probabilidad de éxito es baja y los riesgos son altos. Debido a que cada avión necesitaría volar múltiples salidas durante un conflicto convencional, los dirigentes rusos robablemente estén seguros de que podrían destruir muchos cazas en tierra y cerrar sus aeródromos de despliegue desde el principio con pocas o ninguna adición a su inventario de misiles.
El despliegue de armas nucleares tácticas adicionales a lugares de Europa y Asia podría aumentar la ansiedad de Rusia lo suficiente como para aumentar significativamente las inversiones en sus defensas aéreas. Junto con con la opción de los bombarderos, tiene una alta probabilidad de éxito, pero el despliegue de más armas de este tipo podría llevar a Moscú a reaccionar de forma contraria a los intereses de Estados Unidos y sus aliados.
Reposicionar los sistemas de defensa contra misiles balísticos de Estados Unidos y sus aliados para que se enfrenten mejor a los misiles balísticos rusos también alarmaría a Moscú, pero probablemente sería la opción menos eficaz porque Rusia podría saturar fácilmente los sistemas actuales y cualquier actualización prevista con un pequeño porcentaje de su actual inventario de misiles, dejando muchos misiles todavía disponibles para poner en peligro los objetivos estadounidenses y aliados.
También hay formas de conseguir que Rusia se desborde en la competencia estratégica. En términos de beneficios, tales desarrollos explotarían el demostrado temor de Moscú a las capacidades y doctrinas de la fuerza aérea estadounidense. El desarrollo de nuevos bombarderos de largo alcance poco observables, o simplemente la adición de un número significativamente mayor de tipos ya disponibles o programados (B-2 y B-21) sería preocupante para Moscú, al igual que el desarrollo de aviones de ataque autónomos o pilotados a distancia y su producción en grandes cantidades. Todas las opciones probablemente incentivarían a Moscú a dedicar cada vez más recursos a hacer que sus sistemas de mando y control sean más duros, más móviles y más redundantes.
Uno de los principales riesgos de estas opciones es verse arrastrado a carreras armamentísticas que den lugar a estrategias que impongan costes contra Estados Unidos. Por ejemplo, invertir en sistemas de defensa contra misiles balísticos y en armas basadas en el espacio alarmarían a Moscú, pero Rusia podría defenderse de tales desarrollos tomando medidas que probablemente serían considerablemente más baratas que los costes de estos sistemas para Estados Unidos.
En cuanto a la probabilidad de éxito, algunas opciones son buenas estrategias que imponen costes, pero algunas -como invertir más en HARM u otras tecnologías de guerra electrónica- son claramente mejores que otras, y algunos enfoques deberían evitarse, como los que se centran en las armas basadas en el espacio o en los sistemas de defensa contra misiles balísticos.
Estados Unidos podría incitar a Rusia a una costosa carrera armamentística al salirse del régimen de control de armas nucleares, pero es poco probable que los beneficios superen los costos estadounidenses. Los costos financieros de una carrera armamentística nuclear serían probablemente tan elevados para Estados Unidos como para Rusia, o quizás más. Pero los costos más graves serían políticos y estratégicos.
MEDIDAS MARÍTIMAS QUE IMPONDRÍAN COSTOS
El aumento de la postura y presencia de las fuerzas navales estadounidenses y aliadas en las zonas de operaciones de Rusia podría obligar a este país a aumentar sus inversiones navales, desviándolas de zonas potencialmente más peligrosas. Pero la magnitud de la inversión necesaria para reconstituir una verdadera capacidad naval en aguas azules hace improbable que Rusia pueda verse obligada o tentada a hacerlo.
El aumento de los esfuerzos de I+D naval se centraría en el desarrollo de nuevas armas que permitan a los submarinos estadounidenses amenazar un conjunto más amplio de objetivos o mejorar su capacidad para amenazar a los submarinos nucleares de misiles balísticos (SSBN) rusos, lo que podría imponer a Rusia costes de guerra antisubmarina. Los riesgos son limitados, pero el éxito depende de poder desarrollar estas capacidades y de que sean lo suficientemente capaces de influir en los gastos rusos.
El cambio de postura nuclear hacia los SSBN implicaría aumentar el porcentaje de la tríada nuclear estadounidense asignada a los SSBN, aumentando el tamaño de esa flota. Aunque podría obligar a Rusia a invertir en capacidades que puedan operar en un entorno de aguas azules en dos océanos y reduciría los riesgos para la postura estratégica de Estados Unidos, es poco probable que esta opción convenza a Rusia para que cambie su estrategia y, por tanto, se extienda.
Frenar la expansión en el Mar Negro implicaría desplegar un sistema reforzado de negación de acceso y de área de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) sobre el Mar Negro -quizás en forma de misiles antibuque de largo alcance con base en tierra- para aumentar el coste de la defensa de las bases rusas en Crimea y reducir el beneficio de Rusia por haber tomado esta zona. Sin duda, Rusia organizaría una enérgica campaña diplomática e informativa para disuadir a los estados costeros de la OTAN y a los que no pertenecen a ella de participar. Además, operar en el Mar Negro es política y logísticamente más difícil para la Marina estadounidense que para la rusa; también es más peligroso para la primera en un conflicto.
MEDIDAS TERRESTRES Y DE MULTIDOMINIO QUE IMPONDRÍAN COSTOS
El aumento de las fuerzas estadounidenses en Europa, el incremento de las capacidades terrestres de los miembros europeos de la OTAN y el despliegue de un gran número de fuerzas de la OTAN en la frontera rusa probablemente sólo tendrían efectos limitados en desbordar a Rusia. Todas las opciones aumentarían la disuasión, pero los riesgos varían. Un aumento general de las capacidades de las fuerzas terrestres de la OTAN en Europa -incluyendo el cierre de las brechas de preparación de los miembros europeos de la OTAN y el aumento del número de fuerzas estadounidenses estacionadas en lugares tradicionales de Europa Occidental- tendría riesgos limitados. Pero los despliegues a gran escala en las fronteras rusas aumentarían el riesgo de conflicto con Rusia, sobre todo si se percibe como un desafío a la posición rusa en el este de Ucrania, Bielorrusia o el Cáucaso.
Aumentar el tamaño y la frecuencia de las maniobras de la OTAN en Europa puede contribuir a mejorar la preparación y la disuasión, pero es poco probable que provoque una costosa respuesta rusa a menos que las maniobras envíen también señales de riesgo. Ejercicios de OTAN de larga escala desarrollados cerca de las fronteras rusas y ejercicios que practicasen el contraataque o escenarios de ofensiva podrían ser percibidos como una muestra de la intención y voluntad de considerar operaciones ofensivas. Por ejemplo, un ejercicio de la OTAN en el que se simule un contraataque para recuperar el territorio de la OTAN perdido ante el avance de las fuerzas rusas podría parecer un ejercicio de preparación para una invasión de un trozo de territorio ruso, como Kaliningrado
Desarrollar pero no desplegar un misil de alcance intermedio podría hacer que Rusia volviera a cumplir el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, pero también podría provocar una aceleración de los programas de misiles rusos. Retirarse de ese tratado y construir los misiles pero no desplegarlos en Europa añadiría poco a las capacidades de Estados Unidos y probablemente incitaría a Rusia a desplegar esos misiles por sí misma y, quizás, a invertir más en la defensa contra misiles balísticos. Dar el paso de desplegar los misiles en Europa, suponiendo que los aliados de la OTAN estuviesen dispuestos, también provocaría casi con toda seguridad una respuesta rusa, que podría implicar recursos sustanciales, o al menos el desvío de recursos sustanciales de otros gastos de defensa, aunque es difícil evaluar qué parte se destinaría a las capacidades defensivas frente a las ofensivas o de represalia.
Las inversiones incrementales en nuevas tecnologías para contrarrestar las defensas aéreas rusas y aumentar los fuegos de largo alcance norteamericanos podrían mejorar significativamente la defensa y los ejercicios que practican el contraataque o y la disuasión, mientras que animaría a un aumento de inversión rusa en contramedidas. Las inversiones en tecnologías más revolucionarias y de nueva generación podrían tener efectos aún mayores, dada la preocupación rusa por los nuevos principios físicos, pero dependiendo de la capacidad, dichas inversiones también podrían poner en riesgo la estabilidad estratégica al amenazar la seguridad del régimen y el liderazgo rusos en una crisis.
CONSECUENCIAS PARA EL EJÉRCITO
La tarea de “desbordar a Rusia” no tiene por qué recaer principalmente en el Ejército o incluso en las fuerzas armadas estadounidenses en su conjunto. De hecho, las formas más prometedoras de desbordar a Rusia -las más beneficiosas, las de menor riesgo y las de mayor probabilidad de éxito- probablemente queden fuera del ámbito militar. Rusia no busca la paridad militar con Estados Unidos y, por lo tanto, podría optar simplemente por no responder a algunas acciones militares de Estados Unidos (por ejemplo, cambios en la presencia naval); otras acciones militares de Estados Unidos (por ejemplo, el posicionamiento de fuerzas más cerca de Rusia) podrían resultar en última instancia más costosas para Estados Unidos que para Rusia. No obstante, nuestras conclusiones tienen al menos tres implicaciones importantes para el Ejército.
1 El Ejército de Estados Unidos debe reconstruir sus conocimientos lingüísticos y analíticos sobre Rusia. Dado que Rusia supone una amenaza a largo plazo, el Ejército debe desarrollar el capital humano necesario para participar en esta competición estratégica.
2 El Ejército debería considerar la posibilidad de invertir y alentar a los demás servicios a invertir más en capacidades, como los sistemas de misiles tácticos del Ejército, los Capacidad de Protección contra Incendios Incremento 2, defensa antiaérea de mayor alcance, y otros sistemas diseñados para contrarrestar las capacidades rusas de antiacceso y de negación de área rusos. El Ejército también podría considerar la posibilidad de gastar algunos recursos de I+D en sistemas menos maduros y más futuristas (por ejemplo, vehículos aéreos no tripulados de enjambre o vehículos de combate remotos). Aunque estas medidas serían probablemente insuficientes por sí mismas para desbordar en gran medida a Rusia, beneficiarían los esfuerzos de disuasión de Estados Unidos y podrían aumentar una política más amplia de todo el gobierno.
3 Incluso si el Ejército no estuviera directamente involucrado en la ampliación de Rusia per se, desempeñaría un papel clave para mitigar el posible retroceso. Todas las opciones para desbordar a Rusia conllevan algún riesgo. Por eso, la mejora de la postura disuasoria de Estados Unidos en Europa y el aumento de sus capacidades militares (por ejemplo, un Javelin mejorado o sistemas de protección activa para los vehículos del Ejército) podrían ir de la mano de cualquier medida para desbordar a Rusia, como forma de cubrir la posibilidad de que las tensiones con Rusia desemboquen en un conflicto.
CONCLUSIONES
Las opciones más prometedoras para “desbordar a Rusia” son las que abordan directamente sus vulnerabilidades, ansiedades y puntos fuertes, explotando las áreas de debilidad y socavando al mismo tiempo las ventajas actuales de Rusia. En este sentido, la mayor vulnerabilidad de Rusia, en cualquier competencia con Estados Unidos, es su economía, que es comparativamente pequeña y muy dependiente de las exportaciones de energía. La mayor inquietud de los dirigentes rusos radica en la estabilidad y la durabilidad del régimen, y los mayores puntos fuertes de Rusia se encuentran en los ámbitos militar y de la infoguerra. La tabla siguiente se basa en las tablas anteriores para identificar las opciones más prometedoras.
La mayoría de las opciones analizadas, incluidas las que se enumeran aquí, son en cierto sentido una escalada, y la mayoría probablemente provocaría alguna contraescalada de los rusos. Por tanto, además de los riesgos específicos asociados a cada opción, hay que tener en cuenta el riesgo adicional que conlleva la intensificación general de la competición con un adversario con armas nucleares. Esto significa que cada opción debe ser deliberadamente planificada y cuidadosamente calibrada para conseguir el efecto deseado. Por último, aunque Rusia asumirá el coste de esta mayor competencia con menos facilidad que Estados Unidos, ambas partes tendrán que desviar recursos nacionales de otros fines. El desborde de Rusia por sí misma no es una base suficiente en la mayoría de los casos para considerar las opciones aquí discutidas. Más bien, las opciones deben considerarse en el contexto más amplio de una política nacional basada en la defensa, la disuasión y -cuando los intereses de Estados Unidos y Rusia se alinean- la cooperación.
Publicado originalmente aquí